El INEE era más autónomo cuando no era autónomo, primera parte

• Alberto Arnaut Salgado
• 4 noviembre, 2015
• Opinión
• autonomía INEE, funciones INEE, INEE conflicto político

México, DF, 31 de octubre de 2015

La primera vez que escuché esa frase fue a Roberto Rodríguez Gómez y desde entonces la traigo metida en mi mente, preocupado porque pienso que no debe ser cierta. Para mi mala fortuna, hace unos días leí un artículo periodístico de un miembro de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) que parece confirmar que, en efecto, esta institución era más autónoma cuando no era constitucionalmente autónoma (Eduardo Backhoff, “El INEE autónomo: entre lo académico y lo político”, El Universal (28/10/2015).

Backhoff interpreta una frase de Aurelio Nuño, secretario de Educación Pública: “autonomía no significa aislamiento”. Con este mensaje -según Backhoff- Nuño “le recordó al INEE que ahora no se encuentra en un contexto académico y que sus decisiones se deben tomar en coordinación con la SEP y que sus argumentos y racionalidad deben obedecer al contexto social y coyuntura política del país”.

Desde la reforma de 2013  que le otorgó autonomía constitucional –nos dice Backhoff- “el INEE se encuentra entre dos polos opuestos o dos racionalidades distintas: la académica (por vocación) y la política (por mandato). La primera privilegia la razón, la toma de decisiones basadas en evidencias, el estudio pausado y riguroso, el método científico y los argumentos técnicos. La segunda privilegia la oportunidad de acción, la coyuntura política, el costo de oportunidad, el consenso de opinión, la imagen social, el respaldo mediático y la racionalidad partidista o gremial”. Dentro de esta lógica, agrega, las decisiones y posturas del INEE “frente a la evaluación (especialmente, de los docentes) tienen un carácter eminentemente político”.

El artículo de Backhoff concluye recordando unas palabras de Carlos Muñoz Izquierdo, un extraordinario investigador educativo, a quien seguimos extrañando: “ahora el INEE goza de menos autonomía académica que antes”. No quiero creer que sea así, no creo que sea así, es necesario que no sea así y, si lo fuera, no lo sería por las razones apuntadas por Backhoff. Como en tantas otras áreas de la vida pública, social y cultural, la autonomía no deriva solo de un marco jurídico (que la otorga o la niega), sino de la voluntad y la capacidad de cualquier institución o grupo social para ejercerla y consolidarla en los hechos. Esto fue lo que sucedió en la primera etapa del INEE: formalmente no era una institución autónoma pero en los hechos defendió la autonomía que requería para el ejercicio de sus labores técnicas o académicas. Esa historia la conoce muy bien Backhoff, porque fue una de las piezas claves de ese primer INEE.

La reforma del marco jurídico constitucional y legislativo 2013 transformó al INEE en un organismo constitucionalmente autónomo y, además de ratificarle las atribuciones que tenía desde su origen (evaluaciones, sistematización, investigación, análisis y difusión de la información educativa), le otorgó otras nuevas en dos principales aspectos: a) en tanto máxima autoridad en materia de evaluación educativa, por su carácter de instancia de coordinación del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación, y por las atribuciones que ahora tiene para regular y, en algunos casos, validar todas las actividades de evaluación educativa que realicen las autoridades federales, estatales y municipales, y b) por el papel estratégico que se le otorgó en el diseño, la regulación, supervisión e incluso la operación de algunos aspectos del Servicio Profesional Docente (SPD) de la educación básica y media superior (federales, estatales y municipales).

Por supuesto, este cambio en la base jurídica y en las atribuciones del INEE, como lo señala Backhoff, obliga al INEE a tener una mayor coordinación con la SEP y los gobiernos de los estados, en la compleja trama de atribuciones concurrentes y exclusivas del marco jurídico de la evaluación educativa y, sobre todo, del SPD. Hasta aquí me parece correcta la interpretación de la frase del secretario de Educación. Sin embargo, hubiera sido interesante que Backhoff no se hubiera limitado a interpretarla, sino que también hubiera intentado contestarla. Podría haber dicho, por ejemplo: “sí, secretario, autonomía no significa aislamiento, pero coordinación tampoco significa subordinación”.

Otras de las interpretaciones que hace Backhoff de la frase del secretario Nuño no tienen ningún sustento. Por ejemplo aquella de que ahora el INEE “no se encuentra en un contexto académico” y que en adelante “sus argumentos y racionalidad deben obedecer al contexto social y coyuntura política del país”. Tampoco tiene sustento alguno la idea de las dos racionalidades: la académica (por vocación) y la política (por mandato). Es claro que el nuevo INEE tiene una naturaleza bipolar, como lo mostró Eduardo Andere, cuando apenas se estaba discutiendo la legislación de la llamada “reforma educativa”: es un órgano técnico y un órgano de autoridad. Su carácter de órgano técnico no le viene al INEE de la vocación académica de los cinco miembros de su Junta de Gobierno, sino de las atribuciones y responsabilidades que le otorgan la Constitución y las leyes que lo regulan. De la misma fuente jurídica proviene su carácter de órgano de autoridad. Además, el “mandato” que, según Backhoff, le imprime al INEE una lógica política (a la que la lógica académica debe obedecer), no lo encontré en ningún lado, al menos no lo encontré en el marco jurídico. Tal vez hubo un mandato para introducir la lógica política en el INEE, pero no está ni en la Constitución ni en las leyes. Backhoff tendría que explicarnos de dónde provino ese mandato. Además, habría que recordar que, conforme a un principio básico del derecho administrativo, ninguna autoridad puede ejercer (ni está obligada a ejercer) una atribución que no le haya sido otorgada expresamente por la Constitución o por las leyes.

En efecto, el nuevo marco jurídico de la evaluación y del SPD obliga a la coordinación entre INEE, SEP y autoridades educativas locales. Pero en ninguna norma jurídica encontramos que el INEE deba privilegiar en sus decisiones “la oportunidad de acción, la coyuntura política, el costo de oportunidad, el consenso de opinión, la imagen social, el respaldo mediático y la racionalidad partidista o gremial”. Tampoco la idea de que el INEE “ya no se encuentra en la burbuja aséptica de la academia, sino en un medio cuyas batallas las debe ganar también en el terreno político”.

Tal vez en este malentendido de la “lógica política” del INEE está el origen de otro artículo publicado por Eduardo Backhoff (en coautoría con Gilberto Guevara, también miembro de la Junta de Gobierno) para denostar a la sección 22 del SNTE y a la CNTE y respaldar la decisión del gobierno federal y del gobierno del estado de Oaxaca  de reformar el IEEPO para dejar sin efecto la Minuta de 1992 que otorgó a la representación sindical del estado la atribución de designar a algunos mandos operativos de la administración educativa estatal. Por cierto, en este otro artículo los autores nada dijeron sobre los nombramientos de otros funcionarios educativos y no educativos (entre ellos dos directores generales del IEEPO y una secretaria General de Gobierno) designados por el gobernador Gabino Cué como resultado de un intercambio de favores político-electorales con la entonces jefa máxima del SNTE. Al incursionar, como parte, en un conflicto político y gremial en torno al SPD, estos dos miembros de la Junta de Gobierno se excedieron en el ejercicio de sus atribuciones. Además, en vez de contribuir a resolver el problema político con sus armas más legítimas, la de sus saberes técnicos, quizá contribuyeron a ahondar el conflicto político y, de pasada, deterioraron la legitimidad académica del INEE. Se convirtieron en “juez y parte”, en lo mismo que tanto se ha criticado a la sección 22 del SNTE por su participación en la gestión del sistema educativo de Oaxaca.

Backhoff también cita a José Ángel Pescador: “para todo problema técnico hay una solución política”. No lo sé. Tal vez hay algunos problemas técnicos que han tenido soluciones políticas, aunque los problemas técnicos siguieron siendo lo que eran: problemas técnicos sin resolver.  El conflicto que se está viviendo en torno al SPD tiene una vertiente política y otra técnica, que no podría intentar analizar en este breve ensayo. Sin embargo, estoy convencido que el conflicto político en torno al SPD se puede resolver o al menos atemperar, paradójicamente, con una buena dosis de soluciones técnicas (creo que esto lo expliqué con mayor amplitud en una conferencia que dicté hace más de dos años precisamente en el INEE). Aún más, el INEE podría contribuir a resolver el conflicto político con una buena dosis de ejercicio de su naturaleza de órgano técnico y apenas ejerciendo su otra naturaleza de órgano de autoridad.

Por ejemplo, el INEE podría contribuir a atemperar el conflicto político si no privilegian la lógica política (en el sentido apuntado por Backhoff) y no se exceden en el ejercicio de sus atribuciones, como lo hicieron dos miembros de su Junta de Gobierno con respecto al caso Oaxaca, y como sería también el caso si el INEE se sumara a la campaña mediática amenazante (punitiva) de la SEP en el sentido de que las maestras y maestros que no se sometan a la evaluación del desempeño serán despedidos del servicio.

Otra contribución que podría hacer el INEE es que, a través de los lineamientos para la evaluación y otras disposiciones normativas, se otorgara una mayor participación a los propios maestros en las evaluaciones asociadas al SPD, para el ingreso, la movilidad, el reconocimiento y la permanencia del personal docente de educación básica. Las maestras y maestros de educación básica y media superior no tuvieron ninguna participación en el diseño del SPD y, hasta ahora, no han tenido más participación en la operación de éste que la de someterse a las evaluaciones, porque si no se someten no ingresan, no se promueven o no permanecen en el servicio. Es absurdo que las maestras y los maestros no hayan tenido ninguna participación en la construcción o re-construcción de su propia profesionalidad. Más absurdo resulta que, por el contrario, los empresarios hayan tenido una influencia decisiva en la configuración del SPD. Todos los miembros de la Junta de Gobierno del INEE son investigador@s educativ@s que saben que construir profesión sin los profesionales es una contradicción en los términos y, además, son universitari@s que saben que la evaluación por pares y no punitiva (al menos no tan punitiva como la del SPD) es una fórmula que ha contribuido a legitimar y a desarrollar la carrera académica en las instituciones públicas de educación superior desde la década de los ochenta. Una fórmula que, en el caso del SPD, permitiría resolver uno de sus mayores déficits: su déficit de legitimidad entre las maestras y los maestros.

Otra contribución del INEE, en la coyuntura actual, sería la de proponer a las autoridades educativas una “suspensión por tiempo indefinido” de la evaluación del desempeño a la que serán sometidos más de cien mil maestros el próximo mes de noviembre. La frase “suspensión por tiempo indefinido” la tomé de un Boletín emitido el pasado mes de junio por la SEP en la víspera de las elecciones federales de este año, cuando anunció la suspensión de dos evaluaciones masivas que finalmente no se suspendieron. El INEE y las autoridades educativas han reconocido lo que muchos maestros han denunciado: que han surgido problemas técnicos y tecnológicos, para que los docentes carguen en el sistema del SPD algunos documentos que se requieren para la evaluación del desempeño del primer grupo de maestras y maestros que serán sometidos a esta evaluación el próximo mes de noviembre de este año. Se trata del “Expediente de evidencias de enseñanza” que deberán cargar los docentes y del “Informe sobre el cumplimiento de responsabilidades profesionales” que deberán cargar los directores.  Hasta ahora, la única respuesta de la SEP ha sido la cantaleta del secretario Nuño en el sentido de que “las maestras y los maestros que no se sometan a la evaluación se van del servicio”.

Continuará