El (recorte al) gasto federal y el derecho a la educación

• Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia
• 18 octubre, 2016
• Opinión
• ODEJ, presupuesto

El Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia (ODEJ) es una plataforma para el pronunciamiento público, impulsado por el campo estratégico en modelos y políticas educativas del Sistema Universitario Jesuita (SUJ). Su propósito consiste en la construcción de un espacio de análisis informado y de posicionamiento crítico de las políticas y las reformas educativas en México y América Latina, arraigado en la realidad social acerca de las injusticas del sistema educativo, y recupera temas coyunturales y estructurales con relación a la agenda educativa vigente.

 El presupuesto de egresos de la federación es una herramienta para lograr los objetivos y metas de los programas sectoriales, del plan nacional de desarrollo, de las funciones y atribuciones de los distintos órganos de la administración pública. Sin embargo, más allá de lo anterior, el presupuesto es también un indicador de la medida en la que el gobierno asume las responsabilidades del Estado, derivadas de los fines establecidos en la legislación de cada materia en particular, así como de los derechos humanos de los ciudadanos, en general.

Los recursos de los que dispone el gobierno son, siempre, limitados. Por lo tanto, el proceso de construcción del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) es un proceso eminentemente político. Múltiples actores, con diversos intereses y capacidades de gestión, se hacen presentes durante el proceso de confección del proyecto, antes de hacerse público. El PPEF en sí es resultado de las negociaciones, de acuerdos, de ajustes de cuentas y de nuevos compromisos entre los actores. Se pueden inferir las “prioridades” del gobierno en la asignación de recursos a los distintos ramos y programas presupuestarios. Tales prioridades están mediadas por criterios de diverso origen y distinta racionalidad, considerando que en nuestro país el presupuesto federal es también un factor clave del desempeño de la economía.

Una parte de las prioridades puede ser observada a través de los “anexos transversales” que acompañan al PPEF, según lo dispuso la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Los anexos representan un “presupuesto transversal” dedicado a asuntos específicos de la agenda de políticas públicas o a sectores de población particulares. Su definición procede de una estrategia de gestión presupuestaria, pero también de la atención debida a compromisos específicos del Estado: proveer fondos para garantir los derechos humanos (véase documento de Fundar.org).

Los presupuestos transversales contenidos en los anexos del PPEF relacionados con el Derecho a la Educación son varios. Sólo de modo indicativo, destacamos: Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades Indígenas; Atención de grupos vulnerables; Atención de niños, niñas y adolescentes, Desarrollo de los jóvenes; Programa de ciencia, tecnología e innovación.  La LFPRH prevé (art. 58) que en algunos casos no se podrán hacer reducciones presupuestarias sin atenderse a una serie de criterios. En general, sin embargo, los presupuestos transversales pueden ser incrementados, compensados o disminuidos por efecto de la integración o trasferencia de programas presupuestarios.

Las perspectivas económicas y el escenario en el que se encuentra nuestro país llevaron a la previsión de una reducción del gasto público en 2016 y, ahora, para 2017.  El recorte aplicado al PPEF de 2016 y el planteado en el PPEF de 2017 es diferente tanto en tamaño como en la forma en que afecta a distintos ramos de la administración pública federal, así como de los presupuestos transversales. En la tabla 1 se muestra la evolución de la asignación presupuestaria a tres ramos: Secretaría de Educación Pública (SEP), Secretaría de Gobernación (SG) y Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA).

Es claro que la reducción de la asignación presupuestaria a la SG es mayor que la que se hizo a la SEP y significativamente mayor respecto a la de la SEDENA. Sin embargo, la reducción impuesta a la SEDENA es casi tres veces menor que la hecha a la SEP, en particular, en el PPEF 2017. Si bien son ramos de la administración que no se pueden equiparar por la naturaleza de sus funciones, es evidente el mayor impacto de la reducción en el sector educativo, en la medida en que disminuye recursos necesarios para generar condiciones para el ejercicio del derecho a la educación, base para el ejercicio de otros derechos.

Otra cuestión es el impacto que la reducción presupuestaria tiene en distintos “presupuestos transversales” dirigidos a poblaciones específicas, en relación con el derecho a la educación.  Las tablas 2 y 3 permiten apreciar la variación en los presupuestos asignados (sin entrar al análisis de la dinámica que los programas presupuestarios tienen).  La reducción es de diferente intensidad e impacto en cada caso. Muestra cuidados y atenciones a unos sectores, así como tratos diferenciales que pueden resultar inequitativos.

Mientras que la asignación presupuestaria destinada a ‘Desarrollo de pueblos y comunidades indígenas’ para 2017 muestra una reducción de casi 3% (mayor a 5% real si se considera la inflación), es bastante menor que la reducción aplicada al presupuesto dedicado a la ‘Atención de grupos vulnerables’ (el doble que la reducción aplicada a la SEP). Por su parte, es muy contrastante la reducción en la asignación a la ‘Atención de niños, niñas y adolescentes’ (-8%) y al ‘Desarrollo de los jóvenes’ (-0.3%) —véase tabla 3. Más allá de las diferencias en los programas presupuestarios implicados y sus costos asociados, se aprecia un desplazamiento de la atención federal hacia las metas dedicadas a la atención al ‘Desarrollo de los jóvenes’, por encima de las desigualdades y los déficits acumulados en los presupuestos destinados a la  ‘Atención a los niños, niñas y adolescentes’.

El mayor contraste es ofrecido por la reducción diferencial –para 2017– en los cuatro presupuestos transversales arriba citados y el dedicado al ‘Programa de ciencia, tecnología e innovación’, cuyo caso muestra un crecimiento sostenido en las asignaciones, en un año igual a la inflación y muy por encima de la inflación en tres de los cuatro años observados –véase tabla 3. Se aprecia un sesgo inequitativo entre las asignaciones destinadas a amplios sectores de población y las asignaciones crecientes dicho programa, que refiere a un ámbito de desarrollo y no a una población en particular. Sin embargo, en términos de prioridades de desarrollo, y más si el presupuesto se basase en un enfoque de derechos, se aprecia una “tensión” entre prioridades y derechos.

La reducción presupuestaria no sólo afecta de modo desigual e inequitativo a sectores de población -niños, niñas y adolescentes o pueblos y comunidades indígenas. También tiene sesgos territoriales –implícitamente, políticos– claramente identificables en el planteamiento de los proyectos de presupuesto de egresos de la federación. Un caso se observa al comparar la variación de presupuestos asignados al componente de educación del programa Prospera (sin contemplar el gasto en el ramo de salud ni el gasto de operación) y el financiamiento a los servicios de educación básica y normal del Distrito Federal/Ciudad de México –gasto no descentralizado.  Los datos de la tabla 4 muestran que el componente de educación (luego de un incremento inicial) de Prospera perdió progresivamente por efecto inflacionario entre 2014 y 2015, así como entre 2016 y 2017; mientras que el incremento de 2016 sólo compensó la inflación de un año. Entre tanto, el gasto asignado a educación básica en el Distrito Federal/Ciudad de México tuvo incrementos por encima de la inflación, justo en los años en que se procesó una reducción significativa al presupuesto de la SEP (2016 y 2017).

Las diferencias e inequidades visibles en el corto plazo –en la coyuntura de los ajustes al presupuesto federal anual– sin embargo, ofrecen indicios de inequidades estructurales que devienen de asignaciones presupuestarias desiguales acumuladas en el largo plazo. Inequidades que afectan las oportunidades para ejercer con plenitud el derecho a la educación por amplios sectores de población en situación de vulnerabilidad y de pobreza.

El caso de la educación preescolar permite observar y constatar lo anterior. La atención a la población de 3 a 5 años en México sucede a través de varios servicios: preescolar general, preescolar indígena y preescolar comunitario. Cada uno de ellos es objeto de programas presupuestarios diferentes y la asignación de recursos a gasto de operación y de inversión es distinta. Por ejemplo, el programa presupuestario dedicado a educación comunitaria sufrirá una merma igual a la inflación en 2017, porque se mantuvo la asignación de 2016; a lo que se añade que el gasto en la nómina representa en algunos casos más del 85% del gasto. Son tales las desigualdades entre los servicios de educación preescolar, que en sí mismas producen diferentes circuitos de escolarización de la población rural, indígena y urbana, con acceso a muy diferentes condiciones para la enseñanza y el aprendizaje de los niños.

La asignación presupuestaria a cada servicio no sólo afecta al derecho a la educación (accesibilidad y asequibilidad) sino en la educación (aceptabilidad y adaptabilidad) por parte de diferentes sectores sociales, inscritos en territorios también desiguales. La tabla 5 muestra que los niños tienen distintas condiciones para el aprendizaje en escuelas que ofrecen los tres grados, según el número de docentes asignados a la escuela a la que les toca asistir: más de la mitad de las escuelas de preescolar general cuentan con al menos tres docentes (uno por grado); en cambio, en las escuelas de preescolar indígena la mayor parte atiende los tres grados con un solo docente y, en el extremo, 90% de los centros de educación preescolar comunitaria (de CONAFE) atiende los tres grados con un solo educador. En ese contexto, la reducción a la previsión presupuestaria para CONAFE resulta más que inequitativa.

La asignación presupuestaria para la educación preescolar en su mayor parte se destina a gastos de operación y éstos, en buena medida, se dedican al pago de los salarios y compensaciones a docentes y becarios. Las diferencias entre los servicios educativos llevan implícita una serie de desigualdades en la distribución del gasto entre diversos sectores de población, así como territorios. Desigualdades que, al mismo tiempo, afectan de manera profunda su posibilidad de ejercer el derecho en la educación, en particular, a una educación integral.

Los datos de la tabla 6 permiten confirmarlo. En el servicio de preescolar general, las escuelas públicas de las entidades federativas tienen tres docentes y en las del Distrito Federal casi seis. Esa diferencia se justifica según la ratio de alumnos por escuela. Pero las diferencias van más allá: se estima que la totalidad de escuelas de preescolar general en la Ciudad de México cuentan con director sin grupo, con docente de educación física (algunas más de uno); en tanto dos tercios de las escuelas dispondrían de docente de educación artística y la mitad de un docente de idiomas. En contraste, en las entidades de la república, sólo un poco más de un tercio de las escuelas disponen de director técnico, un tercio con docente de educación física, menos de un tercio con docente de educación artística y sólo 7% con docente de Idiomas. La diferencia en la asignación de puestos docentes –generales y especializados– entre los territorios (centro vs periferia) es abismal.  El mayor contraste en la asignación de recursos, por su puesto, se aprecia entre escuelas de preescolar general, preescolar indígena y preescolar comunitario. Estos últimos dos servicios no disponen de docentes de educación física, artística o de idiomas. Sólo una décima parte de las escuelas de educación indígena disponen de director técnico. Se podrá justificar la diferente asignación de recursos presupuestarios (salariales/docentes) a esas escuelas por la ratio de alumnos por escuela y la ratio de alumnos por docente.

Pero ese no es el punto. Lo evidente es la inequitativa asignación de recursos entre diferentes sectores de población: a la población de la Ciudad de México mayores oportunidades de educación preescolar integral –educación física, artística y de idiomas, con gestión escolar especial. A las poblaciones rurales dispersas, a los pueblos y comunidades indígenas, menos recursos asignados, docentes con responsabilidades de gestión, con atención a grupos multigrado y con cada vez menos recursos para la enseñanza y el aprendizaje, es decir, rudimentos de educación preescolar.

En síntesis, el presupuesto de egresos de la federación es una herramienta para gestionar las prioridades nacionales. También lo debe ser para asegurar que la población –a pesar de las desigualdades sociales, económicas, culturales y territoriales– ejerza de manera progresiva su derecho a la educación y en la educación.  El Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados en particular, tiene la grave responsabilidad de construir equilibrio entre las prioridades nacionales privilegiando un enfoque de derechos, por encima de intereses de grupo o partido, o de posiciones de poder de distintos actores de la administración pública federal. A la vista de las desigualdades en la distribución del recorte presupuestario al gasto federal ¿puede el Congreso enfrentar la injusticia y asumir el reto de garantizar un mínimo de equidad? ¿puede abonar a superar las inequidades estructurales en la asignación del gasto educativo y aportar a una mejora de las condiciones de enseñanza y aprendizaje de los niños y niñas rurales, indígenas y de grupos en condiciones de vulnerabilidad y pobreza, desde una perspectiva de educación y desarrollo integral?  Una obligación moral que deviene de lo anterior es que el Congreso revise a fondo la distribución del recorte presupuestal para no afectar el derecho a la educación de las nuevas generaciones de mexicanos.

Referencia:

Fundar (s/f) Los presupuestos transversales como herramienta para garantizar los derechos humanos. En: www.fundar.org.mx/mexico/pdf/presupuestosyanexos.pdf