¿En qué momento termina una reforma?

                 
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Proyecto: La reforma educativa en el marco del derecho a la educación. Universidad Iberoamericana Ciudad de México

    • El proceso de sedimentación de una reforma
    • Las reformas son procesos abiertos a las reinterpretaciones de otros actores

¿Es posible hablar de una fecha de inicio y término de una reforma educativa? Este interrogante surge a partir de la institucionalización de diversos puntos de la reforma educativa de 2013, que no sin resistencia, se han puesto en práctica. Por mencionar algunos, la regulación del ingreso, la promoción y la permanencia al servicio profesional docente; el censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica; la presentación del modelo educativo y la puesta en marcha; la escuela al centro; la autonomía de gestión, etc. En tanto que estos procesos, mal que bien, se encuentran ya en marcha, ¿es pertinente seguir hablando de reforma?   

La lógica de implementación de las políticas públicas ofrecen una respuesta que, en términos analíticos le da una fase de apertura y de cierra a las reformas. Hay una fase de concepción «técnica» y una de implementación «política». Esta distinción pone en el aspecto político el momento de institucionalización, en donde si bien surgen los conflictos, éstos son factibles de resolverse mediante la negociación (Vernazza, 2004). De acuerdo a los seis procesos del ciclo de políticas públicas de Lester y Stewart (1996), los momentos de inicio y clausura se encuentran claramente delimitados, desde su inclusión en la agenda, su formulación, implementación, evaluación, cambios y culminación.

Considerar a las reformas como enmarcadas en un ciclo de estas características nos permite atender a nuestra pregunta inicial, al menos analíticamente. Sin embargo, la aparente calma por haber despejado la incógnita se desvanece si admitimos ciertas categorías que rompen con la armonía de esta lógica. En particular, nos referimos al ciclo de políticas de Ball (2012) y su noción de puesta en acto, según la cual «las políticas hacen a las escuelas y las escuelas hacen a las políticas».

A diferencia de la lógica de implementación en donde las escuelas reciben las políticas como una suerte de paquetería que aplican (o no) en sus instituciones, la puesta en acto enfatiza la respuesta particular que en cada contexto local los diversos actores, docentes y estudiantes construyen para lidiar con políticas que, lejos de ser acabadas y definidas, son difusas y contradictorias. Es por esto que Ball plantea que las políticas son reinterpretadas y transformadas al momento de pisar el espacio escolar. En el proceso, ocurre una intensa actividad política a través de negociaciones y alianzas, visión muy distinta a la lógica de ‘problemas’ y ‘soluciones’ de la lógica de implementación (Beech & Meo, 2016).

El eje que distingue a la puesta en acto de la implementación radica en ese carácter dialéctico de la hechura recíproca entre la escuela y las políticas. Esto nos permite dar una respuesta más compleja a la pregunta inicial, más allá incluso de una periodización que establezca un momento de clausura de la reforma. Es más factible hablar de sucesivos nudos que se tejen y se destejen en medio de un intercambio de fuerzas y de reinterpretaciones de los textos prescriptivos entre los actores que los elaboran y quienes les disputan su sentido.

Sin embargo, permanece una incógnita, ¿estos nudos forman parte del momento de la reforma? Y, ¿en qué momento dejan de ser reforma? Llevando este análisis a sus últimas consecuencias podemos decir que la reforma educativa dejó de ser tal en el momento en que comenzó a circular como discurso y como texto político y comenzó a hilarse en una serie de nudos problemáticos en la que intervinieron diversos actores. Es decir, dejamos de lado el supuesto de que la reforma culmina en el momento en que llega del punto A al  punto B. En cambio, la concebimos como un hilado cuyo procesamiento lejos de ser unidireccional experimenta giros y rupturas.

Esto no quiere decir que no exista un diseño que imprimir sobre el lienzo, hay un proyecto que guía los hilos pero, ese proyecto se encuentra en disputa. Así, el momento de la armonización en las entidades federativas representó un verdadero nudo gordiano para la Federación, identificado como el actor que pretendía dirigir los hilos. Por mencionar un caso, la controversia constitucional que se abrió contra el estado de Michoacán por haber invadido atribuciones federales en el diseño y ejecución de las evaluaciones, le tomó un largo y sinuoso proceso. Si bien el dictamen procedió desde el año 2015, la validez de la controversia constitucional promovida por el Ejecutivo se publicó hasta el 19 de julio de 2016 en el Diario Oficial de Michoacán:

«TERCERO. Se declara la invalidez, en vía de consecuencia, de los artículos 27, en la porción normativa que indica: «evaluar», 28, fracción V, 65, 68, fracciones II y XIV, en la porción normativa que indica: «Diseñar y», 84, 85, 86, 87, 88, 101, 102, 135, 136, 137 y 138 de la Ley de Educación para el Estado de Michoacán de Ocampo.»

Otros nudos problemáticos se entablaron en otros niveles, como en el tramo que articula la supervisión con el aula en la reinterpretación que hacen los docentes. El jefe de supervisión escolar del municipio de Zamora, Michoacán señaló que en su sector 03 ningún maestro había sido evaluado porque consideraban que al hacerlo, independientemente del resultado, perdían automáticamente su estabilidad laboral. Este funcionario enfatizó que en su sector siguen con actividades normales en las que realizan acciones en favor de la educación de sus alumnos, más allá de las movilizaciones y al margen de la evaluación.

El rechazo en conjunto de docentes y cargos superiores a la reforma por considerarla una cesión de los derechos adquiridos es la reinterpretación del texto político por parte de los docentes en el contexto de Michoacán. Esto mismo señaló un supervisor:         

Todos los maestros estamos amenazados y eso no se vale, al momento de presentarte a hacer el examen firmas prácticamente una renuncia a tus prestaciones y beneficios como docente, pierdes tu antigüedad y estás a expensas de lo que ellos te den (Fajardo, Cambio de Michoacán, 16/03/16).

Asimismo, al rechazar, de acuerdo a esta lógica, a la evaluación y al realizar sus propias actividades educativas están deslegitimando el discurso de calidad de la reforma, que se asume como el único legítimo. Esta reinterpretación llega a adquirir los rasgos de un discurso y una política alterna capaz de entrar en disputa con la legislación oficial que, ni siquiera la autoridad estatal ha podido someter.

Lo que sí podemos afirmar con respecto al inicio y fin de sucesivas reformas es que éstas se inscriben en procesos que se van traslapando y sedimentando. Claramente hay nudos distinguibles entre las grandes reformas al artículo 3°, siendo el último de ellos en 2013, con la calidad como eje del cambio propuesto por la reforma. Sin embargo, podemos ver las intervenciones que este nudo experimenta a diversos niveles, como el relatado en el sector 03 del municipio de Zamora, Michoacán, en donde hay autoridades intermedias, docentes y comunidades escolares que disputan ese sentido de calidad. Siguiendo con la metáfora del hilado, podemos decir que una articulación sólida de políticas educativas se construye a través del consenso de diversos actores, a diferencia de un hilo aislado que es más factible de romperse.

Asimismo, la direccionalidad que el Estado imprime a las políticas puede experimentar transformaciones en medio de las coyunturas electorales. Algo que puede distinguir a esta reforma es el intento de establecer políticas y acuerdos transexenales, como en el caso del INEE o la armonización de la ley en todos los estados. En ese contexto, el sentido que articula las diversas políticas que se han puesto en marcha en función del eje de la calidad requiere reforzar constantemente los nudos que lo sostienen, tanto a base de la coerción como del consenso. Por lo tanto, queda la siguiente pregunta, ¿si se abusa demasiado de la coerción, se llegará a un punto en donde ese entramado se rompa y entonces comencemos a hablar de nuevas articulaciones y tejidos?

Referencias

Ball, S., Maguire, M. & Braun, A. (2012). How schools do policy, policy enactments in secondary schools. Abingdon, UK: Routledge.

Bech, J & Meo, A. (2016). Explorando el Uso de las Herramientas Teóricas de Stephen J. Ball en el Estudio de las Políticas Educativas en América Latina. Archivos Analíticos de Políticas Educativas; 24(23).

Diario Oficial de Michoacán, 19 de julio de 2016.

Lester, J. & Stewart, J. (1996). Public policy. An evolutionary approach. Wadsworth.

Vernazza, L. (2004). El error de subestimar la implementación: el juego de múltiples actores en la reforma educativa uruguaya. Prisma, 19.

Referencias hemerográficas

Fajardo, J. 16/03/16, La Reforma Educativa no se aplica en el Sector 03 de primaria: Supervisor. Cambio de Michoacán, http://www.cambiodemichoacan.com.mx/nota-n1635 [Consultado mayo 2017].

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