La burocracia de la SEP: ¿parasitaria o productiva?

• Pluma invitada
• 19 julio, 2018
• Opinión
• Rosalina Romero Gonzaga

Rosalina Romero Gonzaga*

A lo largo de nueve décadas, la SEP ha configurado su aparato administrativo y ha sido una de las dependencias federales que cuenta con el mayor número de personal adscrito. La administración del sistema educativo requiere de personal que desempeñan funciones político-legales, técnicas y de control, las cuales norman los servicios educativos. La dependencia educativa cuenta con una plantilla de personal de mandos medios y superiores, operativo, técnico, administrativo y docente que interviene en el desarrollo de sus programas y proyectos institucionales.

 Desde el punto de vista de la administración de los recursos humanos, la SEP cuenta con una diversidad de personal clasificado:  trabajadores con plaza base, de confianza, interinos, por honorarios y por obra determinada (tipo de contratación); mandos iniciales, intermedios y funcionarios de alto nivel o superiores (jerarquía administrativa); administrativo, técnico, docente, profesional y operativo (tipo de capacitación). A todo este personal se le ubica por categoría, código, grado, grupo y nivel, que se le asigna al funcionario una vez que ingresa al servicio público. La administración del personal de la SEP tiene características particulares que lo distinguen de otras estructuras de dependencias federales, principalmente porque cuenta con cinco modelos de administración de recursos humanos para atender la función educativa en el país.

Debido a la complejidad organizacional que ha alcanzado la SEP para clasificar los recursos humanos que laboran en el nivel central, la dependencia educativa cuenta con dos tipos de estructuras: la orgánica básica y la orgánica no básica. La estructura básica comprende áreas con nivel jerárquico-organizacional desde secretario, hasta director general o su equivalente. La no básica comprende áreas con nivel jerárquico menor, de director general adjunto hasta enlace.

Dado que no existe una estadística oficial confiable y precisa sobre la cantidad de funcionarios de mando superior y medio que laboran en la SEP, sólo pueden referirse datos oficiales registrados hasta 1999 y los datos proporcionados por el Censo Nacional de Gobierno Federal 2017 del INEGI. A partir de estas cifras, se puede observar que la estructura de la SEP mantuvo un crecimiento constante, de incremento en los años ochenta y decreciente en los noventa. No obstante, la estructura no básica registró un aumento considerable debido a que en ella se encuentran los funcionarios de mandos medios y operativos. Como punto de comparación tenemos en 1990, de 2,136 plazas de servidores públicos superiores, mandos medios y homólogos, 1,204 correspondieron a oficinas centrales y para 2012 fueron 1,389 plazas radicadas en oficinas centrales que incluían 69 de mandos superiores y medios, 1,193 puestos de mando y enlace y 127 del Órgano Interno de Control en la SEP. Si a este número le sumamos el personal de base (39,430); personal de confianza (2,903); docentes del modelo de educación básica (7,781); docentes del modelo de educación media superior y superior (79,185); personal eventual (552); prestadores de servicios profesionales por honorarios (1,523) nos arroja un total de 131,080 de personal activo. En ese año, 2012, la plantilla de personal representó la tercera parte de los maestros contratados para el nivel de educación secundaria, claro, con niveles salariales dispares y abismales.

La composición numérica de los servidores públicos de mando superior y medios de la SEP es incierta e imprecisa, dado que no existe una estadística confiable que permita determinar el número exacto de los funcionarios que forman este grupo burocrático. Los datos que se presentan fueron obtenidos de fuentes diversas, las cuales no siempre coincidieron. Al respecto, la Secretaría sigue siendo una dependencia cuyo aparato administrativo está sobrepolitizado, inestable y convertido en un sistema de botín.

Cada seis años, los gobiernos y el funcionariado se reinventan. Con la llegada de Vicente Fox a la presidencia, la dependencia incrementó su estructura orgánica, debido a que experimentó modificaciones como la creación del INEE y de nuevas unidades administrativas, lo que aumentó el número de personal contratado. Con Felipe Calderón y Enrique Peña, continuó la tendencia a aumentar la burocracia educativa federal. Incluso, está documentado, ambos gobernantes presionaron a favor de la renuncia de directores generales y generales adjuntos para colocar en sus puestos a nuevos funcionarios, leales a uno u otro gobierno, omitiendo los procedimientos del servicio profesional de carrera federal. Esto no es nuevo, pero si representa un problema para el Estado, dado que no se cuenta con funcionarios profesionales que conozcan, atiendan y continúen las tareas técnicas y educativas.

En coyunturas de cambio, la formulación de las políticas educativas para el nivel básico se ha llevado a cabo entre funcionarios de nivel superior y medio, los cuales poseen poderosos instrumentos políticos: ante una decisión política contraria a sus intereses, aceptan su diseño, para luego retrasarla o bloquearla en la etapa de implementación. Esto forma parte de la dinámica interburocrática, donde el trabajo de los funcionarios no necesariamente está relacionado con sus perfiles, saberes, juicios de valor y estilos de acción. La dinámica interburocrática, se torna una camisa de fuerza para los políticos y tomadores de decisiones, quienes para implementar los cambios han tenido que ceder y negociar privilegios y canonjías con los grupos tradicionales y modernos, léase burócratas leales a las facciones del PRI-PAN y del SNTE.

El virtual presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, ha propuesto el recorte del 70% de plazas de confianza (secretario, subsecretarios, oficial mayor, directores generales y de área, subdirectores, jefaturas de departamento, enlaces) y reducir los excesivos ingresos y privilegios de la élite política y administrativa. En la dependencia educativa persisten simulaciones salariales y estructuras paralelas que sólo inflan el costo de la nómina. Bien haría el próximo secretario de Educación en revisar y modificar la estructura organizacional vertical, jerárquica y obsoleta del sistema educativo que, con sus reglas no escritas, amén de los estilos y preferencias de los burócratas, ha crecido desmesuradamente e incidido directamente en la debilidad de la SEP, así como en los resultados de la política educativa.

La clase política y los funcionarios o burócratas educativos han tomado decisiones que, regularmente, se han orientado a favorecer intereses particulares, lo cual ha retrasado y aletargado las políticas educativas. Dichos agentes, más que servidores públicos, se han convertido en actores insensibles y sin escrúpulos, inmersos en un ambiente y cultura organizacional caracterizada por el cumplimiento formal de las responsabilidades, pero con escasos resultados efectivos de los programas operados. Se ha privilegiado la subordinación a las reglas implícitas, los interese de grupo, las prácticas viciadas y las deficiencias administrativas antes que la innovación y el cambio de orientaciones.

La SEP requiere refundarse, ya que en la actual estructura organizacional subyacen burocracias semi-especializadas e hiperpolitizadas, con altos márgenes de libertad, pero con capacidad limitada para incidir en las políticas y programas educativos. Los funcionarios obtienen su puesto por razones distintas a su experiencia profesional. Sus cargos dependen de su amistad o compromiso político con el equipo gobernante, que con frecuencia están obligados a realizar actividades completamente distintas de las que les exige formalmente su cargo. La improvisación con la que se desempeñan no pocos funcionarios de muy altos niveles repercute en el costoso aprendizaje que, a la postre, debe pagar la sociedad y, en este caso, los niño@s, adolescentes y jóvenes mexicana@s por las omisiones o errores de la clase política y administrativa.

La actual dinámica interburocrática está caracterizada por la falta de vínculos formales o de cooperación entre equipos de trabajo. La práctica más frecuente ha sido que cada oficina formule sus propios programas y trate de implementarlos sobre la base de sus propios recursos. De manera que los programas educativos siguen siendo fragmentados, parciales e insuficientes para responder a las principales demandas sociales. La burocracia educativa carece de una identidad propia, vocación de servicio, un ethos o espíritu de cuerpo dedicado al servicio público. Por el contrario, prevalece la agregación circunstancial de agendas, soluciones, decisiones, actividades y formas organizativas de los diferentes agrupamientos burocráticos con lógicas, intereses y objetivos distintos.

La responsabilidad y la evaluación de los funcionarios están orientadas hacia los políticos a los que responden, diluyéndose los resultados que la sociedad debería esperar de un buen desempeño administrativo. El servicio profesional de carrera en la Secretaría es inoperante. De modo que al final, los resultados son poco optimistas: la competencia desleal por los espacios políticos suele imponerse sobre las posibilidades de cooperación entre órganos y oficinas; la sociedad (léase padres, madres de familia, maestros, directores) no participa de la evaluación que podría hacerse al desempeño administrativo y que paga los costos de la improvisación o del aprendizaje por el que transitan casi todos los funcionarios.

Hoy en día, la Secretaría presenta una debilidad institucional que se manifiesta en la falta de una normatividad educativa mínima y flexible que sea cumplida por los funcionarios; la escasa evaluación de programas educativos federales con base en el desempeño de los funcionarios responsables (en contraste con el incremento de evaluaciones para los maestros); la falta de mecanismos institucionales que limiten intereses particulares, así como la falta de permanencia y estabilidad de las unidades administrativas que conforman la Subsecretaría.

El próximo secretario de Educación tiene la oportunidad histórica de cambiar el estado y funcionamiento actual de la SEP. Hoy en día, la evaluación tendría que ligarse a los resultados obtenidos por el servidor público y a los beneficios que recibe la sociedad por parte de los funcionarios educativos. Antes de empezar el traslado físico de oficinas, el secretario entrante debería consolidar primero el sistema profesional de carrera bajo los principios de mérito, capacidad y profesionalismo.

*Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Líneas de investigación: Diseño y Capacidad Institucional de Instituciones Públicas, Políticas Educativas, Políticas de Educación Secundaria, Sistema Educativo Mexicano, Políticas de Participación Social en la Educación Básica.