La medición de la cobertura de la educación media superior: instrumentos y supuestos subyacentes

• Pluma invitada
• 11 septiembre, 2017
• Opinión
• PATRICIO SOLÍS, Rodolfo Tuirán

*Rodolfo Tuirán

Esta nota es una réplica a otra, publicada en este mismo espacio la semana pasada por el Dr. Patricio Solís—investigador de El Colegio de México— sobre la medición de la cobertura de la educación media superior (EMS). La nota que originó este debate, publicada en el periódico Reforma el 24 de agosto, recogía opiniones de varios investigadores, expresadas en un foro organizado por el Senado de la República, entre ellos las del Dr. Solís,quien sostuvo en esa oportunidad que el indicador de cobertura de este nivel educativo era de 57% y no de 82%, como afirma la SEP.

El título de aquella nota: “Corrigen cifra de cobertura” era incorrecto, pues no se corregía cifra alguna (más bien se empleaba un indicador diferente —la tasa neta de escolarización— para medir la cobertura). Ese indicador, propuesto como medida alterna, no es el único disponible ni necesariamente el más adecuado.

En mi respuesta, publicada en el mismo diario el 27 de agosto, señalé que los avances en materia de matrícula y cobertura de la EMS en el país estaban fuera de toda duda, cualquiera que fuese el indicador utilizado. Dije que la matrícula total en este nivel educativo creció entre 2012 y 2016 en más de un millón de estudiantes (al pasar de 4 millones 443 mil a 5 millones 484 mil estudiantes), lo que significa un aumento en la tasa bruta de cobertura de 16.1 puntos (de 65.9 a 82%) en ese periodo. Este crecimiento en la tasa bruta representa el doble de lo logrado en la administración anterior y el equivalente a lo alcanzado entre 2001 y 2012. Sostuve con esta evolución que la meta de cobertura total formulada por el Plan Nacional de Desarrollo había sido superada en los primeros cuatro años de la actual administración.

El Dr. Solís, en su nota la semana pasada, en este mismo espacio, reconoce que estos avances son efectivamente verificables. También acepta que la tasa bruta de escolarización no es un indicador de uso reciente, sino que ha sido empleado históricamente por la SEP para medir la cobertura, aunque agregó que “disponer de una serie histórica no es razón suficiente para continuar utilizando cualquier medida”. Sin embargo, Solís pasa por alto un hecho esencial. Es obligación de las dependencias de la Administración Pública Federal observar lo que establecen los principales instrumentos de planeación (Plan Nacional de Desarrollo y Programa Sectorial de Educación) formulados al inicio de cada administración sexenal. Estos instrumentos determinan, entre otros aspectos, qué indicador debe ser utilizado para medir la cobertura de la EMS y qué metas seguir, con el fin de valorar su grado de cumplimiento a lo largo del sexenio. También hay razones normativas y prácticas en todo proceso de planeación y evaluación periódica que impiden sustituir un indicador por otro durante cada administración sexenal. Eso no excluye la posibilidad de que —al iniciar la siguiente administración— puedan ser propuestos otros indicadores para medir la cobertura.

Sobre los indicadores

Comparto con Solís que los diferentes indicadores disponibles para medir la cobertura de la EMS tienen fortalezas y limitaciones. La tasa bruta es un indicador que utiliza información de fácil recolección e interpretación y ha sido de uso amplio, incluso con fines de comparación internacional. Es un indicador que mide, de forma general, el acceso a dicho nivel. Tiene la virtud de tomar en cuenta a todos los alumnos matriculados (de las diversas edades) y muestra de manera nítida que la matrícula en este nivel educativo equivale a una cierta proporción de los jóvenes en edad típica (de 15 a 17 años).

Solís dice que el problema fundamental de la tasa bruta es que “el numerador es inconsistente con el denominador, pues incluye personas en edades que no son consideradas en el segundo”, lo que incorporaría un efecto de sobreestimación del grado en que la población es atendida por el sistema educativo. Siendo un especialista en temas de “curso de vida”, Solís sabe que, en países como México, una proporción considerable de las personas no se adhiere en su trayectoria educativa a la edad típica para cursar el bachillerato u otros niveles (el fenómeno de la extraedad). En este nivel, alrededor de una de cada cuatro personas (23.7%) está en esa situación (según datos provenientes del Formato 911).

Teniendo en cuenta esta característica de la tasa bruta, Solís propone recurrir al empleo de la tasa neta de escolarización, la cual excluye del numerador a cerca de un millón 300 mil estudiantes que se encuentran fuera de la edad típica. Al hacerlo, se abandona la posibilidad de medir el avance total relativo en las oportunidades educativas. Así, Solís dice que, con este indicador, la cobertura de la EMS en el ciclo 2016-2017 se reduce a 57%. Al respecto, conviene aclarar que la tasa neta, medida con datos de la estadística oficial, no es de 57%, como dice Solís, sino de 62.5% en el ciclo arriba indicado.

La adopción de la tasa neta no resuelve el problema de medición de la cobertura, pues su uso tiene una implicación relevante: incluye en el denominador al universo de jóvenes de 15 a 17 años, pero no todos pueden incorporarse a la EMS, ya que no cumplen el requisito de haber terminado la educación básica. Al respecto, recuérdese que —de acuerdo con la Encuesta Intercensal 2015— más de un millón 222 mil jóvenes en esas edades aún asiste a la educación básica y alrededor de 752 mil abandonó la escuela antes de concluir la secundaria, lo que en conjunto equivale a cerca del 30 por ciento de este grupo de población. Así, con el movimiento sugerido por el Dr. Solís de cambiar la tasa bruta por la tasa neta, se incorporaría ahora un efecto de subestimación, inherente al denominador de la tasa.

Para intentar salvar esta objeción y sostener la conclusión de que la tasa neta arroja cifras “que se apegan más a la realidad de la cobertura” de la EMS en el país, Solís formula tres objeciones a las críticas formuladas y al uso de medidas alternas de cobertura condicionales:

(1) La capacidad de cada nivel educativo debe evaluarse en forma integral. Esto  significa que, de acuerdo con Solís, una tasa que no incluya en el denominador a todas las personas de 15 a 17 años —independientemente si se encuentran en los niveles educativos previos o ya abandonaron la escuela— omite considerar las deficiencias y cuellos de botella de los niveles previos. Esta objeción pone más énfasis en una evaluación integral del sistema educativo y en las aspiraciones sociales en torno a la educación, antes que en la medición de la cobertura del nivel medio superior, que es el objeto central de este debate. Dichas dimensiones se hallan en otro plano, hecho que por cierto no evaden ni la SEP o el INEE, como lo demuestran la serie de tasas y otros índices que conforman el sistema de indicadores educativos.

(2) Solís sostiene que la adopción de indicadores condicionales a la terminación del nivel anterior impulsaría inadvertidamente una noción de “universalidad excluyente”, pues remueve del denominador a quienes aún no han concluido la educación básica. Al respecto, debe recordarse que la reforma constitucional de 2012 es la que estableció el deber del Estado de ofrecer un lugar para cursar la EMS “a quien teniendo la edad típica hubiera concluido la educación básica”, lo que sugiere la necesidad de tomar en cuenta esos elementos para acotar el denominador (la población efectivamente elegible) y medir más adecuadamente la cobertura. Si ésta se estima mediante una tasa cuyo numerador considera a los jóvenes que cumplen con las dos condiciones establecidas por el mandato constitucional (la edad típica y el antecedente académico), además de asistir a la escuela en este nivel educativo, y en el denominador a quienes únicamente  cumplen con las dos condiciones arriba señaladas, entonces el valor generado a partir de los datos de la Encuesta Intercensal 2015 es de casi 76%, muy cercano al nivel de la tasa bruta en ese año (78.7.%).

(3) Finalmente, Solís sostiene que la tasa neta integra, en sólo un indicador sintético, la elegibilidad, la absorción y la continuidad en la EMS. Debido a estos rasgos, dice Solís, la tasa neta cuenta con cualidades técnicas y conceptuales superiores a la tasa bruta. Sin embargo, esas cualidades, sujetas a debate, tampoco ayudan a resolver el efecto de subestimación ya mencionado. Quizá por ello, en muchas naciones desarrolladas, con sistemas educativos más consolidados que el mexicano, el valor de la tasa neta está claramente por debajo de 100%, como es el caso de Dinamarca (64.2%), Estados Unidos (79.4%) y Francia (87.9%), por sólo citar algunos ejemplos.

En mi opinión, la disyuntiva no necesariamente estriba en utilizar una u otra medida, sino verlas como indicadores complementarios y eventualmente valorar en el futuro otros indicadores, como una tasa neta condicional de cobertura (para considerar el efecto de subestimación en la tasa neta o de sobreestimación en la tasa bruta). Para realizar esta tarea, el Dr. Solís propone formar un comité técnico de especialistas. Al respecto, conviene recordar que las normas vigentes confieren esa atribución a la SEP y al INEE en sus respectivos ámbitos de competencia. De cualquier forma, las instituciones con mandato normativo para realizar esta tarea, que cuentan con profesionistas especializados, de alto rigor técnico, tienen la responsabilidad no sólo de seguir procedimientos robustos, sino también de mantener un diálogo permanente con los especialistas para contar con indicadores adecuados.

*Rodolfo Tuirán es Subsecretario de Educación Media Superior de la Secretaria de Educación Pública (SEP).

Texto publicado originalmente en el Blog de Educación de Nexos