Reformas educativas en Latinoamérica / De la hechura jurídica a la puesta en acto. La reforma educativa en México

Mercedes Ruiz /Leonardo Oliver / Universidad Iberoamericana, Ciudad de México

El Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia (ODEJ) es una plataforma para el pronunciamiento público, impulsado por el campo estratégico en modelos y políticas educativas del Sistema Universitario Jesuita (SUJ). Su propósito consiste en la construcción de un espacio de análisis informado y de posicionamiento crítico de las políticas y las reformas educativas en México y América Latina, arraigado en la realidad social acerca de las injusticas del sistema educativo, y recupera temas coyunturales y estructurales con relación a la agenda educativa vigente.

 En la anterior entrega del Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia se presentó el proceso de hechura legislativa de la reforma educativa, enmarcado en el retorno del PRI a la presidencia y el Pacto por México. En esta entrega se realizará un repaso a su proceso de puesta en acto, desde su promulgación hasta la fecha.

apoyo-cnte5Tras haberse aprobado las leyes secundarias en septiembre de 2013 las protestas de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) se radicalizaron, demandando su abrogación a través de la movilización de sus contingentes, principalmente de los estados de Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Michoacán y Ciudad de México. Luego de haber sido replegados del plantón que mantenían en el zócalo capitalino,[i] se instalaron en el Monumento a la Revolución, como muestra de protesta y resistencia.

Mientras tanto, la reforma sancionada en lo legal comenzaba a operar en la práctica. Los estados debían armonizar sus leyes estatales de educación a las modificaciones constitucionales a los artículos 3° y 73° así como a las leyes secundarias; el plazo límite para su armonización se fijó para marzo de 2014.[ii] En ese transcurso algunos estados presentaron resistencias por lo que el presidente Peña Nieto giró controversias constitucionales a los estados que no habían armonizado sus legislaciones. Aunque todos finalmente se armonizaron, el estado de Oaxaca se mantuvo en resistencia y no armonizó su ley, antes bien, la sección XXII en coordinación con el congreso estatal, demandaba la aprobación de su propia ley y su proyecto educativo, el Plan para la Transformación de la Educación en Oaxaca (PTEO).[iii]

Para que el estado de Oaxaca se armonizara, en junio de 2015 a través de un operativo conjunto entre la Secretaría de Educación Pública y el gobernador Gabino Cué.[iv] la Policía Federal tuvo que intervenir el Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO), organismo descentralizado en manos de la facción sindical de la CNTE. En cuanto a las evaluaciones, fue en julio de 2014 cuando se llevó a cabo el primer concurso de ingreso al Servicio Profesional Docente. En esa primera edición participaron solamente egresados de normales e instituciones formadoras de docentes, ya que de acuerdo a la Ley General del Servicio Profesional Docente los concursos se reservarían por dos años al momento de entrar en vigor para los profesionales de ese perfil, antes de abrir la convocatoria a todo tipo de profesionista.[v]

Los resultados de ese primer concurso revelaron un resultado desfavorable ya que el 60% de los aspirantes a la docencia no calificaron como idóneos.[vi] Mientras tanto, las protestas encabezadas por la CNTE se mantuvieron en ascenso, no sólo presionaban por la derogación de la reforma sino por plantear su modelo alternativo de educación, ya que entre sus principales argumentos para oponerse figura el carácter administrativo y laboral de la reforma, y  la ausencia de un carácter pedagógico. En este movimiento de resistencia destacó el hecho de que el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE) comenzó a perder protagonismo y se mantuvo subordinado, desde que su lideresa, Elba Esther Gordillo, fuera apresada en febrero de 2014 por el cargo de desviación de recursos públicos, luego de pronunciarse en contra de la reforma educativa.

En ese escenario, la CNTE, el ala disidente del sindicato, comenzó a posicionarse como interlocutora del magisterio en resistencia, siendo canalizado el trato de la Coordinadora con el gobierno a través de la Secretaría de Gobernación (SEGOB). Estas negociaciones comenzaron a ser el blanco del escrutinio público, pero en particular de la organización privada, como el caso de Mexicanos Primero, cuya influencia en las decisiones de la SEP comenzó a tener mayor protagonismo.[vii] En el proceso que se conoció como la “administración del conflicto” con la CNTE la SEGOB comenzó a negociar por separado con cada estado en donde la CNTE tenía presencia, lo cual desató suspicacias en torno a la transparencia con la que se conducía la reforma educativa. Sin embargo, esta estrategia de negociación desconocía simultáneamente los aportes que la CNTE había realizado a través de sus foros regionales llevados a cabo en el 2013[viii], por lo que en el 2014 la SEP organizó una serie de foros estatales por el modelo educativo[ix], cuya presentación se demoró indefinidamente.

Mientras tanto, algunas de las acciones de gestión derivadas de la reforma educativa comenzaban a concretarse en el año 2015. A partir del Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica realizado en noviembre de 2013 se comenzó a diseñar una plataforma virtual del universo de escuelas en el país. Esto fue parte de las tareas fijadas por la reforma educativa, la creación de un Sistema de Gestión Educativa, pero también respondió a la necesidad de cotejar la nómina magisterial para que a partir de ella comenzara a funcionar un nuevo esquema de entrega de recursos federales a los estados, el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (FONE) con el cual se planteaba recentralizar los pagos a los docentes.[x]

Sin embargo, en los estados en donde la CNTE boicoteó la aplicación del Censo, principalmente en Oaxaca, se negoció con el sindicato la actualización de la nómina magisterial, lo cual también fue blanco de las críticas de algunas organizaciones, principalmente de Mexicanos Primero.[xi] Simultáneamente, el calendario de evaluaciones previsto por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) seguía su curso, las evaluaciones que iban a realizarse  en  mayo de 2015 para el personal de nuevo ingreso se cancelaron unilateralmente por el entonces secretario de educación, Emilio Chuayffet, atropellando la autonomía del INEE. Esto se vio como una maniobra política para frenar la oposición de la CNTE ya que para el 22 de junio se realizaron las evaluaciones programadas.[xii] De estas evaluaciones participó el 82.7% de los docentes y tuvieron como objetivo la promoción a cargos de dirección, supervisión y asesoría técnico pedagógica.

En agosto de 2015 se designó a un nuevo secretario de educación, Aurelio Nuño, que ocupara el cargo de jefe de la oficina de presidencia.[xiii] Entre sus primeras acciones se contó la presentación de un “novedoso” esquema de financiamiento para la infraestructura educativa conocido como Escuelas al CIEN. Este programa operaría colocando bonos en la bolsa de valores, respaldados por un ingreso fijo destinado a los estados; a través de este programa se proyectó contar con 50 mil millones de pesos para lo que restara del sexenio y así atender a 33 mil escuelas.[xiv] Conforme se aproximaba la fecha para la evaluación de desempeño programada para noviembre de 2015 y dirigida al personal que ya se encontraba en funciones, las tensiones entre el magisterio en resistencia y el gobierno federal iban escalando, a la vez que aumentaba la polarización entre el propio magisterio. Se veían entre la espada y la pared puesto que si no se presentaban a la evaluación serían despedidos, pero si la presentaban sus representantes sindicales los desconocerían.[xv] Al mismo tiempo las relaciones entre la SEP y la CNTE se tensaron pues el nuevo secretario entró con un discurso impositivo en el que apelando a la ley, no otorgaba concesiones a la negociación o al diálogo con la CNTE.[xvi] Desde esta posición rígida el secretario llegó a confundir negociación con diálogo, lo cual volvería más ríspidas las relaciones con el magisterio disidente,  ignorando además que la reforma en su puesta en acto requiere de mejoras a través del diálogo con los directamente involucrados, que son los docentes, de quienes se podría haber retomado propuestas válidas.

Finalmente, la realización de la evaluación de desempeño se llevó a cabo en medio de un desbordado aparato de vigilancia y en una jornada extenuante de 8 horas en una sede que no siempre fue la más adecuada al contexto, otras en el domicilio de los maestros y en un formato estandarizado frente a una computadora, y no en el contexto de su aula. Esta evaluación contó con un 94% de asistencia mientras que aquellos que se hubieran negado a participar enfrentarían el despido.[xvii] A contrapelo de la oposición de la Coordinadora, en Oaxaca también se realizaron evaluaciones, con la participación de 2,981 docentes.[xviii] En otros estados con presencia de la CNTE esta evaluación se tuvo que realizar hasta el 19 de mayo de 2016 y lograron participar 743 maestros de los 5,200 que fueron convocados, tanto de nivel básico como de medio superior.[xix] Los resultados de esta primera evaluación de desempeño desmintieron el pronóstico catastrofista sobre los docentes. Un 15.3% se ubicó como insuficiente, un 32.6% como suficiente, 40.5% como bueno y un 8% alcanzó el nivel de destacado.[xx]

En marzo de 2016 Aurelio Nuño presentó la política que sería el eje de la gestión escolar en el marco de la reforma educativa, el programa de La escuela al centro, que planteaba asignar personal de apoyo para el director de las escuelas. Sin embargo, se acusó que este programa sólo aplicaba para un universo acotado de escuelas, dejando fuera a las escuelas multigrado, que componen el 40% de las escuelas primarias en el país.[xxi] Por su parte, la Coordinadora comenzaba a radicalizar su oposición, ante las nulas posibilidades de diálogo que el secretario Nuño le planteaba. Aún en medio de este clima, se realizaron las evaluaciones de ingreso y promoción en el nivel medio superior entre el 14 y el 21 de mayo, en donde participaron 26 mil docentes de 29 entidades.[xxii] El 15 de mayo de 2016 la CNTE inició su paro indefinido[xxiii], con acciones de resistencia, entre las que se destacaron las realizadas en Oaxaca. En el poblado de Nochixtlán maestros y comunidades instalaron en junio una barricada como medio de presión; este bloqueo fue violentamente desalojado por la Policía Federal lo cual desató una enérgica protesta a nivel nacional.[xxiv]bloqueo-cnte-oaxaca

A raíz de estos acontecimientos el gobierno federal se vio obligado a modificar su estrategia de administración del conflicto. La SEGOB retomó las negociaciones con la CNTE que se habían mantenido suspendidas, mientras que la SEP recurrió a una maniobra de negociación con el SNTE, que había permanecido con un perfil bajo, para deslegitimar las demandas de la CNTE y presentar un acuerdo en el que se comprometía a revisar la evaluación docente, aunque enfatizando que las leyes seguirían sin alterarse.[xxv] De esta manera, el diálogo que tanto negó el secretario Nuño se tuvo que ejecutar de manera forzada y recurriendo a una estrategia de contención de la protesta de la CNTE. Este clima de tensión, junto con la amenaza de que con la autonomía de gestión la comunidad de padres de familia tendría que correr con los gastos de la escuela, aumentaron las tensiones a la vez que comenzaron a tejerse nuevas articulaciones entre los docentes y la comunidad de padres de familia.

En agosto de 2016 Aurelio Nuño dio a conocer el modelo educativo, tan largamente postergado. La presentación de este modelo se llevó a cabo en un formato de foros coordinados por la SEP aunque lejos de una verdadera interlocución.[xxvi] Esto fue capitalizado por la CNTE que por su parte organizó en agosto una ronda de foros sobre un modelo alternativo de evaluación, los cuales contaron con la participación de otros sectores de trabajadores del Estado así como de la comunidad de académicos y simpatizantes.[xxvii] En cuanto al modelo presentado por la SEP, los analistas convergieron en que se trata de una declaración de principios más que un modelo como tal, presentado sin un diagnóstico previo. Señalaron que el perfil de sujeto que se pretende formar a través de dicho modelo es un tipo ideal, acotado al medio urbano, interconectado y cosmopolita.[xxviii] Por otro lado, este modelo representa una maniobra distractora a dos años de que concluya el sexenio y con un ambiente polarizado a causa de la manera coercitiva en que la reforma ha sido impulsada.

A 4 años de presentada la reforma educativa se tiene un balance complejo, marcado por la agudización del conflicto, con una sociedad escindida entre el magisterio disidente que busca hacer escuchar sus propuestas y la conducción impositiva de la reforma, que no admite cambio o modificación alguna. Sólo desde el INEE se planteó modificar la evaluación de desempeño programada para noviembre de 2016, por lo que se canceló esa fecha programada, quedando sólo como un concurso voluntario, en lo que se presenta una nueva propuesta que se perfila ya no será en una misma sede, sino en la misma aula de trabajo de los maestros .[xxix] Las voces de los actores que interpelan el mandato de la reforma educativa se han tenido que hacer escuchar por medios de presión y de protesta. Este escenario redunda en un continuo desgaste y en un saldo de mayor confrontación. A dos años de que concluya el sexenio se requiere reunir las voces críticas de distintos sectores de la sociedad para demandar una conducción democrática, no fundada en la imposición sino en el diálogo.

 

 

[i] Laura Poy, La Jornada, “Arrasa la policía el plantón de la CNTE”, 14.09.13

[ii] Lilián Hernández, Excélsior, “Incumplen 3 estados armonización de leyes educativas”, 13.04.14

[iii] Rosa Porras, Milenio, “Diferencias y coincidencias de la ley educativa en Oaxaca”, 27.08.14

[iv] Animal Político, “CNTE rechaza desaparición del IEEPO y exige una ley estatal de educación”, 21.07.15

[v] Laura Poy, La Jornada, “Hoy, resultados del primer concurso para el ingreso al Servicio Profesional Docente”, 03.08.14

[vi] Manuel Ureste, Animal Político, “Reprueba 60% el examen a docente de la SEP”, 04.08.14

[vii] Sonia del Valle, Reforma, “Critican acuerdo de SEGOB y CNTE”, 03.06.14

[viii] Realidad alternativa, “El gobierno nos engagñó: acusa líder de la CNTE”, 22.08.13

[ix] SEP, “SEP anuncia foros de consulta nacional para la revisión del modelo educativo”, 14.01.14

[x] Sonia del Valle, Reforma, “Lidera Nayarit nómina opaca”, 01.12.14

[xi] Sonia del Valle y Virgilio Sánchez, Reforma, “Dicta la CNTE nómina a SEP”, 18.06.15

[xii] Sonia del Valle, Reforma, “Cancela SEP evaluación”, 30.05.15

[xiii] Lilian Hernández, Excélsior, “Nuño toma posesión en la SEP”, 27.08.15

[xiv] Gonzalo Soto, Reforma, “Atraen inversión con bono educativo”, 29.10.15

[xv] Ángel Díaz Barriga, Nexos, “Despedir docentes por no presentarse a evaluación, ¿algo que festejar?”, 18.11.15

[xvi] Sonia del Valle, Reforma, “No habrá diálogo bajo presión, SEP”, 12.10.15

[xvii] Arcelia Maya, Reforma, “Participó 94% en examen docente, SEP”, 22.11.15

[xviii] El Universal, “Asisten casi 3000 maestros a evaluación en Oaxaca”, 28.11.15

[xix] Teresa Moreno, El Universal, “En Michoacán lograron evaluarse 743 profesores”, 19.05.16

[xx] Natalia Gómez, El Universal, “SEP: 69 mil maestros con bajo desempeño en la evaluación”, 01.03.16

[xxi] Excélsior, “La escuela al centro llevará la reforma educativa a las aulas, SEP”, 26.01.16

[xxii] Teresa Moreno, El Universal, “Concursan 26 mil maestros por servicio docente: SEP”, 22.05.16

[xxiii] Laura Poy, La Jornada, “Llama CNTE a movilizaciones y paro indefinido”, 11.05.16

[xxiv] Animal Político, “Los enfrentamientos en Nochixtlán, Oaxaca, narrados con fotografías y videos”, 20.06.16

[xxv] Laura Poy, La Jornada, “Expertos: acuerdos SEP-SNTE no tocan el carácter punitivo de la evaluación”, 17.07.16

[xxvi] Héctor Gutiérrez, Reforma, “Concluye consulta de modelo educativo”, 30.09.16

[xxvii] Héctor Gutiérrez, Reforma, “Plantea la CNTE desaparecer el INEE”, 30.09.16

[xxviii] Educación Futura, “Foro de Análisis del modelo educativo 2016. Una contribución crítica de las instituciones de educación superior”, 03.10.16

[xxix] Arturo Sánchez, La Jornada, “Suaviza INEE algunos pasos de la evaluación profesional docente”, 26.08.16

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