Reingeniería institucional en el sistema educativo mexicano

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Óscar Hugo Faustino Zacarías

El 12 de diciembre de 2018, el titular del ejecutivo federal envió a la cámara de diputados la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 3º, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De dicha iniciativa, es necesario analizar los preceptos jurídicos que, de ser aprobados, se traducirán en la nueva política educativa.

Si bien la promesa de campaña en materia educativa del actual presidente era clara y contundente: “eliminar la mal llamada reforma educativa”, no había claridad sobre la forma, los objetivos específicos y el contenido de la contrarreforma; hoy ya hay algunos rumbos propuestos que son susceptibles del análisis. Dentro de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma, la discursiva pone énfasis en señalar los errores de la reforma de 2013 y apuesta por el reconocimiento de la función magisterial y su revalorización. Dentro de los cambios observables, destacan tres principales: 1) la obligatoriedad de la educación superior; 2) cambiar el Servicio Profesional Docente por el Servicio de Carrera del Magisterio; y 3) eliminar el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), “por considerarse como instrumento persecutor para el magisterio”, y en su lugar se creará el Centro Nacional para la Revalorización del Magisterio y la Mejora Continua de la Educación.

Hoy en día, se ha intensificado el linchamiento mediático en contra del INEE, por considerarlo como la única institución responsable de llevar a cabo la Evaluación del Desempeño Docente (EDD) y de determinar la situación contractual de los profesores. Por ello, vale la pena preguntarse: ¿qué instituciones y bajo qué condiciones participan en la EDD?

De acuerdo a la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, las instancias que intervienen en el proceso de evaluación docente son:

  1. La SEP: se encarga de definir el perfil, los parámetros e indicadores, así como las etapas, los métodos e instrumentos para la evaluación docente. Asimismo, en términos laborales, es la SEP quien determina la situación contractual de los docentes.
  2. El INEE: emite los lineamientos y los criterios técnicos acerca de cómo realizar los procesos de evaluación y validación.
  3. Las autoridades educativas locales: implementan los procesos de evaluación en las entidades y proponen parámetros e indicadores de las evaluaciones complementarias.

Lo anterior destaca que el grueso de las responsabilidades de la evaluación docente –y de la situación laboral del magisterio– recae en la SEP, no en el INEE. Sin embargo, la opinión pública y la nueva administración federal le atribuyen todas las responsabilidades al Instituto. Si en las leyes hay una clara distribución de los ámbitos, tareas y responsabilidades ¿cómo se llegó al punto en que se cree que el INEE tiene toda la responsabilidad en la evaluación de maestros y, aparte, determina su permanencia o despido de la carrera docente? Mi conjetura es que se llegó al escenario actual por tres razones: 1) una estrategia deficiente de comunicación política del INEE; 2) una efectiva comunicación política de la CNTE; y 3) limitaciones políticas que impidieron que el Instituto ejerciera plenamente su autonomía.

Sobre los dos primeros puntos, es preciso señalar que el sistema educativo está constituido por componentes y actores que interactúan entre sí, bajo la misma lógica que en el sistema político –ya que es parte de–, pues en una determinada arena convergen los actores con sus intereses y prioridades, cada uno con su propia estrategia política para ganar la competencia por el posicionamiento de sus asuntos en la agenda pública y gubernamental. En ese sentido, tanto la SEP, como el INEE, la CNTE y el SNTE construyeron su discurso con base en sus intereses y utilizaron los medios a su alcance para posicionarlos y obtener legitimidad; generando una disputa en el seno de la política educativa.

En esta disputa desarrollada en la arena política del sistema educativo, la SEP trató de resaltar los otros elementos de la reforma, como los resultados de escuelas al CIEN, escuela al centro, el nuevo modelo educativo, pues esas eran “sus herramientas positivas” que podían aminorar el impacto negativo que estaba teniendo la reforma producto de la intensa campaña de la CNTE –empoderada después de los sucesos trágicos de Nochixtlán, Oaxaca–.

Por su parte, el INEE, a diferencia de la SEP, no opera programas federales o algún tipo de inversión que pueda materializarse de forma física a nivel de la escuela, donde padres, madres, docentes y estudiantes esperan ver los resultados –inmediatos– de los cambios de la política educativa. Lo que el INEE puede ofrecer –por la lógica de la institución, de sus tareas y atribuciones– es información producto de la evaluación a los distintos componentes del sistema educativo.

Una de las principales críticas sobre el INEE es que con su existencia no se mejoraron los indicadores en el sexenio pasado ¿por qué deberían mantenerlo? Ello evidencia una clara confusión, pues equiparan las tareas del INEE con las de la SEP; reitero: la tarea del Instituto es generar información técnicamente adecuada –producto de las evaluaciones– que mejore la toma de decisiones en materia educativa; y eso no significa que debido a que el Instituto produce la información, de él mismo dependa –de forma directa– que suban los indicadores. El INEE coadyuva en el mejoramiento educativo mediante la producción de información pertinente para que la SEP y las Autoridades Educativas Locales (AEL) tomen decisiones informadas basadas en la evidencia diagnóstica y las recomendaciones que emite, pero mientras la SEP y las AEL sigan poniendo por encima sus objetivos político-electorales sobre los educativos para decidir el rumbo de la educación, el ciclo de evaluación no se va a completar, pues es importante recalcar que el fin último de la evaluación es que se use la información obtenida para mejorar la toma de decisiones, pero esta toma de decisiones en materia educativa le corresponde a la SEP y a las AEL, no al INEE, pues no está facultado para ello.

Por otra parte, desde diciembre de 2012, la CNTE ha mantenido una férrea lucha en contra de la reforma, teniendo como bandera política la defensa de los derechos laborales de sus agremiados. Durante este periodo de lucha magisterial, se han encargado de mantener en los medios de comunicación conceptos clave como: “reforma laboral”, “evaluación punitiva”, “desaparición de la educación pública”, “mal llamada reforma educativa” y que hoy incluso son conceptos presentes en la contrarreforma propuesta por el actual presidente.

Lo anterior derivó en que la agenda pública estuviera cargada de temas relacionados a “lo punitivo de la evaluación”. En contraparte, los productos del INEE como: PLANEA, ECEA, el Panorama Educativo en México (anual), los 5 paquetes de Directrices para mejorar la educación, entre otros, llamaron muy poco la atención, pues la mayoría de veces la junta de gobierno salió en medios para responder a cuestionamientos sobre la evaluación docente; pero no hubo un posicionamiento eficiente de lo que realmente hace el instituto, cómo lo hace y de qué forma impacta en el sistema educativo. Vamos, no hubo una estrategia de comunicación política que legitimara su quehacer.

El tercer punto que configuró el escenario actual es que hubo limitaciones políticas que impidieron que el instituto ejerciera plenamente su autonomía. La crítica que yo considero legítima hacia el INEE es que no ejerció su autonomía para intentar detener la EDD, aun cuando había limitantes técnicas –principalmente en los instrumentos de evaluación utilizados– que demostraban que era improcedente dada las características del sistema educativo. A mi juicio, un posicionamiento en contra de la EDD habría cambiado totalmente el escenario actual, aunque no lo habría hecho en ese momento de la controversia por la evaluación, pues es importante entender que la autonomía es una forma de división del poder, sin que deba ser entendida como soberanía –referida a la posibilidad de darse una dirección divergente de aquella que se da el Estado–; en otras palabras, iba a ser una pugna SEP vs INEE donde la SEP llevaba las de ganar –lo que no exime al INEE de su responsabilidad–.

En la reingeniería institucional propuesta, la fracción IX del artículo tercero describe las tareas y la conformación del Centro Nacional para la Revalorización del Magisterio y la Mejora Continua de la Educación. Más allá de la certificación de instituciones y las autoridades, no hay nada nuevo; al contrario, hay un retroceso al INEE del 2002 basado en la eliminación de la autonomía, ya que el nuevo Centro estará supeditado a la SEP, lo que la convierte en juez y parte. La SEP ejecutará y al mismo tiempo tendrá los instrumentos para mostrar sus –buenos– resultados educativos. En aras de fortalecer la democracia, se debería fortalecer la autonomía del Instituto/Centro –partiendo de un aprendizaje de los errores del pasado– y evitar una concentración del poder en una sola institución –que es a lo que le están apostando–. En términos político-electorales, una institución que mide y que está supeditada, es una institución potencialmente manipulable para mostrar grandes cambios en poco tiempo.

*Óscar Hugo Faustino Zacarías es maestro en políticas públicas por la UAM unidad Xochimilco.

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