Reformas educativas en Latinoamérica. Derecho a la educación en Argentina

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El Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia (ODEJ) es una plataforma para el pronunciamiento público, impulsado por el campo estratégico en modelos y políticas educativas del Sistema Universitario Jesuita (SUJ). Su propósito consiste en la construcción de un espacio de análisis informado y de posicionamiento crítico de las políticas y las reformas educativas en México y América Latina, arraigado en la realidad social acerca de las injusticias del sistema educativo, y recupera temas coyunturales y estructurales con relación a la agenda educativa vigente.

Lidia M. Rodríguez

Natalia Peluso

La tensión entre la lógica de la educación como derecho o como servicio a ser intercambiado en el mercado, atraviesa la historia reciente en la Argentina. La matriz fundacional de la educación moderna que priorizaba la formación del ciudadano y del trabajador, está muy arraigada en este país de fuerte inmigración, que encontró en la escuela uno de los principales lugares de inserción y movilidad social.

Con la dictadura militar iniciada en 1976 comenzó a instalarse el mercado educativo, que luego se profundizó en los gobiernos democráticos especialmente en la década de 1990. Una nueva etapa se inició en el 2003 durante los gobiernos nacional populares de Néstor Kirchner (desde el 25 de mayo de 2003) al que siguió el de Cristina Fernández de Kirchner (10-12-2007-09-12-2015).

Durante esos años el sector educativo, en el marco de las políticas sociales, estuvo orientado a la ampliación de derechos e inclusión. Se realizaron transformaciones muy importantes, pero también quedaron muchos aspectos pendientes. Sobre esas debilidades se asienta el discurso educativo de esta nueva derecha, a partir de la asunción del presidente Macri en diciembre del 2015.

Dos leyes fundamentales marcaron la gestión kirchnerista en el terreno educativo. En el 2006, con la sanción de la Ley de Educación Nacional No. 26.206 se derogó la Ley Federal de Educación N° 24195 de 1993, de inspiración neoliberal. La educación pasó a ser considerada como un “bien social y responsabilidad común” (Art.1), “bien público y un derecho personal y social” y se estableció que ese derecho “está garantizado por el Estado nacional” (Art. 2). Una segunda Ley fundamental promulgada también en el 2006 fue la Nº 26075, conocida como Ley de Financiamiento Educativo, que estableció la aplicación del 6% del PBI al sector, y el apoyo nacional a las jurisdicciones para garantizar un piso salarial común. [1]

Ese proceso democratizador caducó con la llegada al gobierno nacional de la Alianza Cambiemos en diciembre del 2015. El modelo educativo de mercado nuevamente pasó a ser asumido por la política nacional, pero a diferencia de las décadas del setenta y noventa, está ahora mucho más afinado, y ha mejorado su forma de ser comunicado al conjunto de la sociedad. Las declaraciones y documentos formales son cuidadosos en las formas teniendo en cuenta la fuerte tradición de la cultura argentina de defensa de la escuela pública, respeto al trabajo docente y a la creencia en la movilidad social por los créditos escolares. Pero en algunos momentos, quizás por descuido o porque también representa parte de lo que somos como sociedad, los principales funcionarios deslizan frases o ideas que causan estupor y a veces escándalo, y suelen ser rápidamente reproducidas en las redes sociales. Por ejemplo: “esta es la nueva Campaña del Desierto, pero sin espadas con educación”, dijo el que fuera primer ministro de Educación de este gobierno – Esteban Bullrich -, en setiembre del 2016, al inaugurar el Hospital Escuela de Veterinaria de la Universidad Nacional de Río Negro, haciendo alusión, en el propio territorio de la Patagonia Argentina, a la masacre a los pueblos originarios ocurrida a fines del siglo XIX, que la historia oficial y conservadora enalteció con esa denominación.

En marzo del 2017, a tres semanas de inicio de paros docentes en varias provincias, el presidente Macri presentó los resultados de las ya conocidas pruebas estandarizadas de resultados escolares, ahora llamadas Operativo Aprender. Señaló los resultados como “dolorosos”, y acuñó una expresión que se hizo histórica, descubriendo que existe una: “terrible inequidad entre aquel que puede ir a una escuela privada y aquel que tiene que caer en la escuela pública”. Con esta frase, el presidente inauguró el discurso oficial de desprestigio de la escuela pública y a sus docentes, dando cuenta de su posicionamiento privatizador de la educación.

Sin embargo, no les está resultando tan fácil imponer su proyecto. Han encontrado, como ellos dicen, una “pesada herencia”. La gestión kirchnerista produjo avances en el derecho a la educación que no son fáciles de remover, sobre todo cuando son ancladas en bases normativas o institucionales, o en la conciencia social. Por ello, el nuevo gobierno debió enfrentar una cultura de valorización de la escuela y los maestros, cuyo arraigo en la historia nacional se fortaleció en esos años.

La primera medida que generó malestar fue un cambio de nombre. El que fuera Ministerio de Educación pasó a llamarse Ministerio de Educación y Deportes. Al poco tiempo, nos fuimos dando cuenta que la propuesta de supuesta ampliación de la jornada escolar tan prometida, se realizaría por fuera de la escuela, en algún tipo de articulación con instituciones deportivas y extra escolares. A dos años de gobierno no se formularon precisiones ni se produjeron avances al respecto.

Lo más grave de esos primeros días de comienzo de gestión fue que en Ley de Ministerios,  a través del DNU No 13/2015, -en algo que luego se aclaró que se había tratado de un “error”- se hizo referencia a un conjunto de normas sancionadas durante los años noventa, ya caducas (Ley Federal de Educación No 24.195 ya mencionada, la Ley de Educación Superior No 24.521 y el Pacto Federal Educativo, Ley N° 24.856), y desconociendo abiertamente las leyes de Educación Nacional, de Educación Técnica, de Educación Sexual y de Financiamiento Educativo, sancionadas durante la gestión precedente.

Apenas asumidas las funciones, en el 2016, comenzó la desarticulación de programas. A pesar de las luchas y la conflictividad gremial y social, el gobierno desarmó los equipos nacionales del Plan Nacional de Lectura, los programas de Memoria, Educación Sexual Integral, Comunidad y Convivencia Escolar y Políticas Universitarias. Otros importantes programas, como el de Finalización de la Estudios Secundarios (FinEs) fueron vaciados de financiamiento del Ministerio de Educación de la Nación, quedando su suerte en manos de las decisiones provinciales, perdiendo el status de proyecto nacional. Otro tanto ocurrió luego con los diversos proyectos del Instituto Nacional de Formación Docente que, de a poco fueron cerrando, y dejaron un vacío que apenas comienza a ser completado con propuestas y mucha incertidumbre.

Más difícil les está resultando avanzar sobre aspectos afianzados en la Legislación, y sobre todo desarticular los sujetos políticos con capacidad de plantear una oposición y construir alternativas. Este último punto parece ser en el que más energías han puesto en estos dos años, a costa de producir avances significativos en el plano de la gestión. La conflictividad gremial a nivel nacional y jurisdiccional ha acompañado al gobierno de modo constante, pero un punto central ha sido el cierre del espacio nacional para la discusión paritaria. Con esa medida el gobierno no sólo debilita a los trabajadores de la educación, sino que contribuye a una desarticulación del sistema educativo, y genera las condiciones para el desarrollo de un escenario que permita una apertura al mercado educativo internacional. Queda a la vista que no desperdicia espacios internacionales de encuentro para avanzar en esa dirección.

Por ello se ha dado una estrategia progresiva de diseño de políticas en fuerte acuerdo con los gobernadores, incluso de diversas líneas políticas.[2] En febrero del 2016, en el marco del Consejo Federal, se firmó la llamada Declaración de Purmamarca, nombre de la ciudad donde se realizó la reunión. No obstante la diversidad de colores políticos de los gobernadores, los documentos que se produjeron en su seno fueron muy negociados, y no pudieron sino basarse en la legislación heredada, que, recordemos, sostiene que “la educación y el conocimiento como un bien público y un derecho personal y social que deben ser garantizados por el Estado, acorde a lo establecido por las leyes nacionales vigentes.”
[3]

Los lineamientos de política que plantea son también de corte democratizador, aunque, al igual que la declaración de principios, no dejan de ser una expresión de deseos en la medida en que no expone los mecanismos de gestión ni los recursos para su concreción. Posiblemente sea por eso que se han realizado muy pocos avances a la fecha, bastante lejos de la Revolución Educativa que se proponía.

En julio de ese primer año de gobierno, nuevamente se acordaron una serie de líneas de política conocida como “Compromiso por la educación”, el cual se define como la creación de un ámbito de debate, con participación de los individuos, a nivel sobre todo jurisdiccional. Sin embargo, no parece haber tenido trascendencia en instalar territorialmente un movimiento de apoyo al sector.

En septiembre del 2016 se acordó en el mismo ámbito interprovincial el Plan Estratégico Nacional 2016-2021 “Argentina Enseña y Aprende”. En éste se reafirman nuevamente los principios de la ley Nacional de Educación, sosteniendo la responsabilidad indelegable del Estado y se reconoce a la educación como bien público y como derecho personal y social.

Al inicio del ciclo lectivo del año siguiente, en el marco de una fuerte conflictividad, sobre todo por la negativa del gobierno de convocar a una paritaria nacional docente y, como se mencionó antes, en el marco de la presentación de resultados del Operativo Aprender, el presidente de la Nación anunció que enviaría al congreso un proyecto de ley para el decenio 2016-2026. Eso produjo muchas críticas, tanto por el modo completamente inconsulto de su elaboración, su escasa articulación con la normativa vigente, como por los errores diversos en su formulación. Plantea seis dimensiones estratégicas y áreas prioritarias de acción, pero, como en los documentos anteriores, no establece el modo en que esas metas se lograrían, cuál sería el grado de participación provincial y nacional, ni la inversión que suponen. Parecería que se trató únicamente de una estrategia para lograr impacto mediático.

En fin, ha habido producción de documentos y firma de acuerdos con los gobiernos jurisdiccionales, que no se han traducido en un plan de trabajo que especifique mecanismos de gestión y asignación de recursos.

A pesar de los escasos avances realizados en la ampliación del derecho a la educación, no se trata de una improvisación ni la ausencia de una prospectiva de mediano plazo. Se busca generar una transformación profunda de la tradición escolar Argentina, en la valoración del espacio público y en el respeto al cuerpo docente. En el marco de un plan más general de mediano plazo, se pueden ubicar cinco puntos que se han formulado como lineamientos de política que resultan los más significativos.

El primero es la obligatoriedad del nivel inicial a partir de los tres años de edad, sobre el que prácticamente no se ha avanzado en estos dos años, ya que requiere una importantísima inversión en infraestructura sobre la que poco se ha hecho. El segundo es la propuesta de Jornada extendida, que es parte del modo confuso en que formulan sus propuestas. Se trata, como dicen, de que la “escuela salga de la escuela”, a partir de articular trabajos con otras instancias vinculadas al deporte o la recreación, pero tampoco se han realizado avances de articulación institucional o de algún apoyo de gestión, hay apenas algunas experiencias organizadas a partir de iniciativas locales.

El tercer punto es el de la transformación de la escuela secundaria. Recién en marzo del 2018 el Consejo Federal aprobó el proyecto “Secundaria 2030”, se trata de una serie de lineamientos sobre los cuales cada provincia realizará sus planes. Lo más preocupante es la tendencia a vincularla fuertemente con las necesidades empresariales. Por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires, donde comenzó a implementarse en algunas escuelas públicas, el 50% del último año está destinado a trabajar en empresas y organizaciones.

Los documentos establecen un fuerte impulso a las pruebas estandarizadas, especialmente a través de la propuesta de Creación del Instituto de Evaluación de la Calidad y Equidad. Se trata nuevamente de mecanismos de control, que ligan la mejora en la calidad con ese tipo de pruebas, más que con inversión y planificación estratégica.

El tema de la formación y capacitación docente es sin duda un capitulo central. Se ha desarticulado el Instituto Nacional de Capacitación Docente. En la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires se propuso la transformación de la carrera docente en nivel universitario, desarticulando los tradicionales Institutos Terciarios[4] sin claridad respecto a los mecanismos para su implementación, ni formulación del Plan de Estudios.

Respecto de las políticas universitarias, la Alianza Cambiemos ha recortado el presupuesto universitario en tres mil millones de pesos y comenzó el 2018 con un congelamiento de varias obras de infraestructura en las Universidades. Así también, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, de quien dependen los organismos de investigación como el prestigioso CONICET, redujeron de manera sustancial las becas y el acceso a la carrera de investigador.

La cuestión presupuestaria no es el único golpe que resiste el sector: la apertura de convocatorias a proyectos con financiamiento del Estado a las Universidades Privadas da cuenta de la lógica de este gobierno. A su vez, una batería de artículos y notas en los medios de comunicación afines a Cambiemos propone el arancelamiento de la Universidad Pública y diferentes mecanismos de limitación del acceso a carreras de grado.

La sanción, hacia finales de 2015, de una modificatoria propuesta por la entonces diputada Adriana Puiggrós a la Ley de Educación Superior les obstaculiza por el momento una avanzada privatizadora de la Universidad Pública, sin embargo, la mercantilización de la educación superior avanza en nuestro país de la mano de convenios con privados en diferentes modalidades: plataformas virtuales, equipamiento de laboratorios, compra/venta de patentes, bancarización de trabajadores, etc.

A dos años de iniciado este gobierno, parece haber más declaraciones que logros; y parecería también que las energías más importantes han sido el debilitamiento de los sectores sindicales y las organizaciones sociales.

En fin, si bien los documentos oficiales no pueden sino basarse en la legislación heredada y reconocer la educación como derecho, las formulaciones de política concreta en general sólo son, en el mejor de los casos, expresiones de deseos que no establecen ni mecanismos de gestión ni administración de recursos para su implementación. Mientras tanto, las políticas educativas efectivamente implementadas en algunas jurisdicciones, están marcadas por el desfinanciamiento, argumentadas en el progreso individual, y en lógicas de inserción en el nuevo mundo empresarial. No hay una preocupación por la formación del ciudadano, la consolidación del lazo social, y están lejos de sostenerse en el principio del derecho.

[1] La República Argentina está organizada de modo federal, en veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que es además la capital de la República. Tanto las provincias como la Ciudad son jurisdicciones autónomas con poderes políticos, económicos y administrativos propios. Por lo tanto, existen leyes nacionales que regulan el sistema educativo, pero también cada provincia tiene su propia normativa y sus propias estructuras para el sector.

[2] El espacio común para la concertación de políticas es el Consejo Federal de Cultura y Educación, creado por Ley Nº 22.047 del año 1979, conformado por los 24 ministros de educación, y presidido por el Ministro Nacional. El sistema educativo argentino está conformado aproximadamente por 40.000 establecimientos de los niveles inicial, primario, secundario y/o superior no universitario y más de 100 instituciones universitarias, con un total de más de 10.000.000 de alumnos.

[3] Consejo Federal de Educación (Argentina). (2017). Declaración de Purmamarca. Buenos Aires: [Ministerio de Educación y Deportes].

[4] Los Institutos terciarios o Institutos Superiores de Formación Docente o Técnica son las instituciones que dictan las carreras docentes.

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