Las promesas de la nueva reforma educativa y sus contradicciones presupuestales para 2020

• Marco Fernández
• 18 septiembre, 2019
• Opinión
• MARCO FERNÁNDEZ

Marco Antonio Fernández • Noemí Herrera • Fiorentina García*

En 10 meses de la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, la promesa de transformar la educación se ha traducido en una nueva reforma educativa, con cambios al Artículo Tercero constitucional y ahora, en una discusión de la legislación secundaria que busca aterrizar con mayor detalle los ejes de los cambios prometidos. Destacan el reconocimiento de la educación inicial como un derecho de la niñez y su carácter obligatorio junto con los otros niveles educativos, además de contemplar también la obligatoriedad de educación superior. La reforma promete una educación inclusiva, con equidad de oportunidades y de excelencia. Asimismo, se señala que en las escuelas de educación básica de alta marginación se impulsarán acciones para mejorar las condiciones de vida de los educandos, con énfasis en las de carácter alimentario. Además, para poder hacer una realidad la obligatoriedad de la educación superior, el texto constitucional establece en el Artículo Décimo Quinto transitorio la creación de un fondo federal especial que “asegure a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la provisión de los servicios, así como la infraestructura.”

Figura 1

Elaboración propia con datos del PPEF 2020 y PEF 2018

En el proyecto de presupuesto para 2020, el gobierno de la 4T propone aumentar los recursos federales destinados a la educación en uno por ciento con respecto a lo aprobado en 2019. Con un presupuesto de 807.3 mil millones de pesos (mdp) —equivalente al 13.2% del presupuesto total— esta administración planea cumplir con sus compromisos educativos recientemente adquiridos. Sin embargo, existen discrepancias entre las promesas y los recursos propuestos en múltiples rubros para llevarlos a buen puerto (ejemplo, en relación con profesionalización docente y formación de habilidades).

Por un lado, el otorgamiento de becas universales —en particular para educación media superior— es el rubro prioritario de la propuesta presupuestal en materia educativa. Los programas con esta finalidad suman 163.6 mil mdp, lo que significa que el 50% de los recursos de la SEP se dirigirán a esta finalidad.  La inversión en este rubro, sin duda es importante para reducir el costo que implica asistir a la escuela para algunos alumnos y ciertamente su aumento puede ser considerada como una buena noticia. Sin embargo, ¿es la inversión que se necesita para asegurar que los jóvenes no abandonen la escuela y, sobre todo, esto ayudará a que adquieran los aprendizajes y habilidades necesarias para continuar su trayectoria educativa y obtener un buen empleo?  Las evaluaciones que se han hecho de distintos programas de becas apuntan a su efecto muy limitado o nulo para evitar el abandono escolar o mejorar aprendizajes. El abandono —como se ha demostrado en diversos estudios— es provocado no sólo por razones económicas, sino principalmente por problemas de deficiencias académicas de años escolares previos que llevan a reprobación y frustración de alumnos que deciden abandonar sus estudios. También importan factores fundamentales como que en muchas ocasiones los jóvenes no tienen información suficiente sobre la importancia de seguir estudiando, encuentran sus clases tediosas, no encuentran interacciones adecuadas y deciden truncar su formación educativa. Estos problemas no se resuelven únicamente con becas universales, sino requieren de políticas que atiendan las deficiencias pedagógicas referidas, problemas tales como el embarazo juvenil y la falta de interés para seguir estudiando. De no acompañarse de medidas complementarias, pese a su incremento sustantivo, se puede repetir que sus beneficios educativos sean limitados, como ocurrió con los incrementos de becas promovidos por los anteriores gobiernos.

Por el otro, el desarrollo de habilidades es el rubro más castigado de este proyecto. Para 2020 se propone destinar 11.2 mil mdp, apenas el 3.5% del presupuesto a cargo de la SEP y 33.7% menos respecto a lo aprobado para 2019. En un país donde el 59% de los alumnos no cuentan con los conocimientos básicos de matemáticas de acuerdo con el examen PLANEA 2018 ¿es lógico recortar el presupuesto de programas cuyo objetivo es mejorar dichos conocimientos? Este recorte además va en sentido contrario de la promesa incorporada al texto constitucional de que se buscará que la educación sea de excelencia, entendida como el mejoramiento integral constante que promueve el máximo logro de aprendizaje de los educandos, logro que a la luz de los resultados referidos de PLANEA y de pruebas como PISA, está muy lejos de ser una realidad del sistema educativo nacional.

El presupuesto por objetivos

Como ya se señaló, la meta de cualquier sistema educativo debe ser que sus estudiantes alcancen el mejor nivel de aprendizajes y habilidades. Si analizamos los distintos programas a cargo de la SEP (Ramo 11) encontramos que el gobierno de la 4T después de la entrega de becas y acciones para aumentar la gobernanza y administración (33.4%) es el rubro en el que más propone gastar para 2020. Le siguen los programas destinados a la ciencia y tecnología (4.7%), infraestructura y materiales (3.7%), formación de habilidades (3.5%), deporte y cultura (2.1%), primera infancia (1.6%), profesionalización docente y evaluación (0.6%) (ver figura 2).

Figura 2

Elaboración propia con datos del PPEF 2020 y PEF 2018

*En el caso del presupuesto para infraestructura y materiales educativos se considera en este análisis sólo lo correspondiente a los programas financiados en el ramo 11. No se incluye, el componente de infraestructura educativa contenido en el FAM dentro del ramo 33, el cual, no sufre cambio alguno para el próximo año.

Comparando con la asignación de la administración federal anterior, se identifica una clara reasignación de gasto en algunos objetivos. Por un lado, el gobierno de la 4T ha decidido disminuir recursos para la formación de habilidades y para la gobernanza y administración del sistema educativo. Por el otro, el acceso, la infraestructura y los materiales educativos, así como el deporte y la cultura están siendo favorecidos presupuestalmente. A continuación, se analiza el presupuesto a partir de 5 temas cruciales cuando se discute educación y mejores oportunidades de vida:

1. Educación en primera infancia

Las brechas educativas se forman desde los primeros años de vida y con el tiempo se vuelven irreversibles. Invertir en este rubro permite que los niños logren desarrollar sus capacidades y habilidades y con ello, avanzar la equidad educativa. Una propuesta integral en este rubro debería contener apoyos para: 1) trabajo con padres de familia; 2) salud y nutrición en la primera infancia; y 3) acceso a programas de desarrollo infantil temprano y preescolar de calidad.

El gobierno federal propone asignar el 2% del presupuesto educativo para 2020 para educación inicial (5.30 mil mdp) a través de 2 programas: expansión de la educación inicial y educación inicial y básica comunitaria. Esto es, 4% menos de lo que se les había asignado a dichos programas en el ejercicio anterior de 2019. Cabe mencionar que hasta junio sólo se habían ejercido el 46% de los recursos disponibles en el Programa de expansión de la educación inicial, el cual otorga subsidios a los estados para fortalecer la operación de instancias de desarrollo infantil. Sin embargo, para el caso del Programa de educación inicial y comunitaria, la información reportada por SHCP apunta a que —preocupantemente— hasta junio no se había ejercido recurso alguno (ver gráfica 3).

Figura 3

Pese a la promesa de asignar recursos para fortalecer la cobertura educativa, en el caso de primera infancia y el preescolar, la propuesta presupuestal es profundamente insuficiente, especialmente porque hay apenas una cobertura de 1% para los niños de 0 a 3 años y de 70% de cobertura preescolar para niños entre 4 y 6 años de edad. La asignación propuesta será precaria para impulsar una estrategia de trabajo con los padres de familia o para fortalecer una estrategia intersectorial que considere la dimensión de salud y nutrición como complementos de la política educativa.

2. Fortalecimiento del papel de los docentes

La investigación educativa apunta que los maestros son el factor más importante, no el único, pero sí el más relevante, para mejorar los aprendizajes de los estudiantes, desarrollar habilidades y cerrar las brechas educativas. Pero para que esto sea posible, se debe apostar por el fortalecimiento de su formación y capacitación, que va más allá de mejorar salarios. También se requiere mejorar las condiciones de formación inicial de los profesores, los criterios de su selección y asignación a las escuelas, así como el acompañamiento que se les da cuando ya están en servicio y proveerles los incentivos, no necesariamente monetarios, que contribuyan a revalorizar su papel como docentes.

Figura 4

Elaboración propia con datos del PPEF 2020 y PEF 2019

La administración ha prometido de forma reiterada que la “revalorización del magisterio” es uno de sus principales compromisos educativos, al grado de reconocerlos como agentes fundamentales del proceso educativo y establecer su derecho constitucional a acceder a un sistema integral de formación, de capacitación y de actualización retroalimentado por evaluaciones diagnósticas. Para poner en práctica su compromiso, el gobierno propone destinar 1.2 mil mdp a estas actividades. Es el monto más bajo de los últimos tres años: representa sólo el 1% de lo que se está asignando al presupuesto educativo y 19% menos recursos de lo que se les fue asignado en 2019 . Esta caída en los recursos se debe principalmente a recortes en:

• La estrategia de formación docente de 6.4%;

• Carrera docente en universidades públicas estatales (UPES) de 30%; y

• la eliminación del Programa de la calidad educativa que será sustituido por dos nuevos programas (uno de educación básica y otro para oferta de profesionalización en normales). Estos dos programas tienen 23% menos recursos que el eliminado.

3. Desarrollo de habilidades para el siglo XXI

Garantizar las habilidades básicas de los estudiantes es la meta principal de cualquier sistema educativo, pero no es suficiente. Frente a los nuevos retos que el desarrollo tecnológico traerá a las sociedades en materia de educación y trabajo, el desarrollo de habilidades socioemocionales, el dominio de habilidades digitales y el aprendizaje de otros idiomas resultan muy relevantes.

Figura 5

Elaboración propia con datos del PPEF 2020 y PEF 2019.

Con las nuevas asignaciones proyectadas se asignan 11.2 mil mdp para los programas que se orientan al desarrollo de habilidades y competencias. Este monto representa 33% menos recursos de lo que se había asignado durante 2019. Principalmente los recortes se concentran en el Programa de escuelas de tiempo completo, que pese a mostrar resultados para la reducción de brechas de aprendizaje en español y matemáticas y apoyar a los sectores de estudiantes más vulnerables, presenta un recorte del 49.9% respecto al año anterior (ver figura 5).

De igual forma, el Programa nacional de inglés, tiene un recorte del 50%. Con estos cambios, la estrategia de impulsar el desarrollo de habilidades como las referidas y que, nuevamente aparecen como promesa en la reforma aprobada en mayo, no parece contar con la suficiencia presupuestal para hacerla una realidad. En este año en los programas financiados para este rubro, la SHCP reportó en junio que apenas se habían ejercido el 40% del presupuesto asignado.

4. Infraestructura y materiales para todas y todos

Ofrecer espacios como aulas en buenas condiciones, servicios básicos de agua, luz, baños, bibliotecas, así como asegurar la entrega de los materiales educativos son parte del derecho a la educación. Si se pretende garantizar la equidad e inclusión en las escuelas, es vital que los planteles con mayores rezagos sean atendidos prioritariamente. La carencia de espacios básicos para la enseñanza y el aprendizaje es mayor en primarias y preescolares indígenas y comunitarios, así como en telesecundarias, secundarias comunitarias y telebachilleratos como ha sido reportado anteriormente.

Con la nueva estructura presupuestal se observa un reajuste en materia de infraestructura, pues prácticamente desaparece el programa que tenía a cargo el Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa (INIFED), así como el componente de infraestructura del Programa de la reforma educativa, transfiriendo su presupuesto a un nuevo programa denominado la Escuela es nuestra, mediante el cual la SEP concentrará la distribución directa de recursos a las escuelas a través de comités que se contemplan en la nueva Ley General de Educación.

Por otra parte, en cuanto a materiales educativos, son también los estudiantes más pobres quienes los reciben de forma incompleta o tarde.  Por ejemplo, la entrega de materiales escolares y uniformes para los estudiantes de escuelas atendidas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) se hizo de forma incompleta, quedando en el mejor de los casos, arrumbados en los almacenes de las dependencias educativas. Aún más lamentable es la entrega de libros de lenguas indígenas, que suelen estar en una lengua distinta al que los alumnos requieren.  Pese a estas deudas del sistema educativo con sectores desfavorecidos, la asignación presupuestal para el próximo año propone un recorte de 10% de los recursos para el programa a través del que se financia la producción y distribución de libros de texto, que ya de por si para este año también había recibido una disminución de 21%.,

5. Acceso inclusivo y equitativo

Este gobierno se ha comprometido a promover la universalidad y obligatoriedad del derecho a la educación. La reforma de mayo pasado y las iniciativas de la legislación secundaria que están analizándose en el Congreso, prometen que la educación en México debe ser inclusiva y con equidad de oportunidades educativas. En el proyecto de presupuesto se propone la creación de cuatro programas enfocados en la inclusión de poblaciones vulnerables (migrantes, indígenas, individuos con discapacidad). Estos cuatro programas vienen a sustituir el Programa para la inclusión y equidad educativa (PIEE), que para 2019 se le asignó un presupuesto de 289.3 millones de pesos. No obstante, para el próximo año la autoridad federal propone para los programas sustitutos un presupuesto 18.8% menor que el que tenía el PIEE en 2019.

Por otro lado, el aumento presupuestal destinado al objetivo de mayor equidad de oportunidades educativas retrata la visión del gobierno federal, el cual aumentó sustantivamente las becas para los jóvenes a través de los Programas jóvenes escribiendo el futuro y la Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez, con incrementos de 74.8% y 62.9%, respectivamente.  Pero estos aumentos contrastan con recortes sustantivos que hacen inviable multiplicar los espacios de educación media superior para los jóvenes. El programa para la expansión de este nivel educativo lo ahogan presupuestalmente con un recorte de 86.1%, pese a que hoy el país está lejos de la cobertura universal prometida en la constitución y sólo tiene una cobertura neta de 63.1% (INEE 2019).

A partir de esta propuesta de presupuesto resulta claro que dar becas a jóvenes en el nivel medio superior resulta ser la prioridad número del gobierno de la 4T sin importar la evidencia que existe al respecto. En este rubro hay dos aspectos a resaltar. El primero es que a pesar de que en la nueva reforma educativa se contempla un fondo para la gratuidad de la educación superior que apoyaría a las instituciones para poder cumplir con la obligatoriedad sin costo de este tipo educativo, en su propuesta el Ejecutivo federal omitió cualquier recurso para su financiamiento. El segundo es que la asignación presupuestal de la autoridad federal para las becas Benito Juárez para educación básica contempla un recorte de 29.1% en comparación a lo que tenía asignado PROSPERA en 2019. Esto además resulta particularmente regresivo, pues si hay un nivel educativo con beneficios particularmente esenciales para el sector de menores ingresos del país, es precisamente la educación inicial, preescolar, primaria y secundaria que en su conjunto forman la educación básica. Este recorte contradice el énfasis del discurso gubernamental de poner al frente las prioridades de los pobres en México.

Consideraciones finales

Pese a las promesas de que al sustituir al Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) se buscaría un organismo para coordinar un sistema de mejora continua, las asignaciones presupuestales contempladas para este rubro tuvieron un recorte del 13%. Esto hace difícil imaginar que el nuevo organismo cumplirá con lo mandatado en la constitución. Particularmente cuando el nuevo organismo (presuntamente llamado “comisión”) heredó el presupuesto del INEE que se había recortado de forma importante en 21.8% para este 2019.

Un repaso de la propuesta presupuestal para 2020 exhibe contradicciones presupuestales en relación con las promesas definidas en la reforma constitucional en materia educativa y que se pretenden delinear en la legislación secundaria dentro de las próximas semanas.  Con los presupuestos contemplados se complica avanzar hacia una educación inclusiva, con equidad de oportunidades y excelencia de aprendizajes. No se observa de qué manera se podrá contemplar una reconciliación con el magisterio para que, al ser reconocidos como agentes de transformación del sistema educativo, reciban una formación y capacitación continua pertinentes que les permita mejorar su labor en las aulas del país. Ojalá los legisladores se tomen el tiempo necesario — aprovechando la parálisis legislativa provocada por la CNTE— para analizar con toda calma el presupuesto y, tomando en cuenta que siguen discutiendo la legislación secundaria de la reforma educativa, logren asignar los recursos suficientes para hacer dicha legislación una realidad. Hacemos votos para que consideren la evidencia proveniente de la investigación educativa para guiar las acciones gubernamentales. Los legisladores deberían recordar que, sin recursos suficientes, dicho simbolismo se quedará tan sólo en discursos huecos y promesas incumplidas con costosas deudas educativas, las cuales serán en detrimento del combate a la pobreza y la disminución de la desigualdad.  Difícil transformar a un país bajo estas premisas presupuestales.

Marco Antonio Fernández
Profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey, donde coordina la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad. Es además investigador asociado de México Evalúa.

Noemí Herrera
Investigadora de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad del Tec de Monterrey e investigadora de México Evalúa.

Fiorentina García
Investigadora de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad del Tec de Monterrey y estudiante de la Maestría en Políticas Públicas en la Hertie School of Governance.

Los autores agradecen las observaciones y sugerencias de Roberto Rodríguez.

*Texto publicado originalmente en el blog de educación de Nexos