Autonomía universitaria y órganos internos de control ¿Fallos contradictorios en la SCJN?

• Roberto Rodríguez
• 26 agosto, 2019
• Opinión
• Roberto Rodríguez

Roberto Rodríguez Gómez

UNAM. Instituto de Investigaciones Sociales

En 1980 se elevó al nivel constitucional la autonomía universitaria. Se añadió al artículo 3ro. una fracción con garantías para las universidades autónomas por ley. Estas consisten en la facultad de autogobierno, de formular sus propios planes y programas de estudio, de fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia del personal académico, y de administrar su patrimonio.

Desde entonces un número de amparos contra actos de las universidades autónomas, y de estas instituciones en oposición a decisiones de los poderes del ámbito federal y estatal han sido ventilados en la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo que, por un efecto acumulativo, ha integrado un corpus jurisprudencial en materia de autonomía universitaria. Abundan los amparos en temas laborales, algunos enfocados a hacer valer las exenciones fiscales de las que gozan estas instituciones, y otros relacionados con temas estudiantiles.

Un asunto tratado repetidamente es si las decisiones de directivos universitarios califican como actos de autoridad para efecto de amparo. La Corte ha oscilado entre una opinión negativa, sustentada en que estas instituciones carecen de “fuerza pública” para imponer sus mandatos; y otra afirmativa, basada en que sus decisiones se imponen por medios legales que no requieren medios coercitivos. En 2002 el dilema quedó resuelto a través del fallo “Contradicción de Tesis 12/2000”, en que los magistrados concluyeron que, bajo determinados supuestos, tales decisiones son actos de autoridad efectivos y por tanto pueden ser disputadas mediante el recurso del amparo.

Menos abundantes, pero de gran importancia, los casos referidos a los alcances y límites de la autonomía universitaria sobre los instrumentos establecidos por el Estado para la vigilancia y control de los organismos del sector público. Uno de los primeros pronunciamientos de la Corte al respecto se derivó del amparo de la Universidad Autónoma de Tamaulipas contra la Auditoría Superior de la Federación. El tribunal no concedió el recurso solicitado al concluir que “la autonomía universitaria no se viola por la verificación que haga la entidad de fiscalización superior de la federación de los subsidios federales que se otorgan a las universidades públicas” (Tesis 2a. CXXI/2002).

En contraste, la Tesis 1a./J. 20/2010, la SCJN sistematizó, por jurisprudencia acumulada, las competencias de la facultad de autogobierno con base en las siguientes categorías: normativa, ejecutiva, de supervisión y parajudicial. La correspondiente a supervisión quedó definida como “la facultad de inspección y control para supervisar la actividad que desarrollan por sí, o por conducto de cualquier órgano adscrito a la casa de estudios, esto es, pueden realizar inspecciones y evaluaciones de tipo administrativo, académico, científico, técnico y operativo, a fin de comprobar que se respeten los principios constitucionales, legales y universitarios.” Es decir, la facultad de autogobierno dota a la autoridad universitaria de facultades autónomas de vigilancia, evaluación y control.

Dos fallos recientes de la Corte, a propósito de la incorporación de Órganos Internos de Control (OIC) gubernamentales en universidades autónomas, parecen contradictorios en sus resultados. Por un lado, la SCJN falló a favor de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, en otro contra la Universidad Autónoma del Estado de México. En ambos el objeto de la disputa era el mismo: la imposición de un OIC externo como violatorio de la atribución de autogobierno garantizada por la autonomía constitucional. ¿Qué explica la diferencia de criterio?

La respuesta está en los medios empleados por las legislaturas respectivas para impulsar la medida. El congreso del Estado de Hidalgo decidió reformar la Ley Orgánica de esa institución para facilitar el procedimiento. La Corte, en este caso, concluyó tajantemente que “La estructura orgánica de la quejosa no puede ser modificada con la finalidad de implementar un órgano interno de control que, al tenor del sistema estatal anticorrupción vigile, evalúe y confirme el cumplimiento de las funciones sustantivas y adjetivas de la institución, y que además asuma la función de prevenir, investigar, substanciar, calificar y corregir actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas de los servidores públicos de la Universidad” (Amparo en revisión 311/2018).

En cambio, en el caso de la Universidad Autónoma de Estado de México el legislativo optó por reformar el texto constitucional del estado e incluir en la reforma correspondiente la atribución para el poder legislativo de “Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los organismos a los que esta Constitución reconoce autonomía y que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, en términos que disponga la Ley.” A juicio de la SCJN esta reforma está dentro de las facultades del órgano legislativo local y resulta idónea para la formación del sistema estatal anticorrupción.

En consecuencia, señala el fallo de la Corte, “no puede considerarse de ninguna manera que la creación de un OIC que forma parte del sistema local anticorrupción, así como la designación de su titular por parte de una autoridad ajena a la UAEM, en sí mismas, constituyan una vulneración al principio de autonomía universitaria, pues en todo caso, dicha vulneración sólo podría darse a través de las facultades que en específico se le otorguen a dicho órgano. No obstante, en el presente asunto no se están analizando las facultades del OIC, sino la potestad del Congreso local para nombrar a su titular, misma que en los términos hasta aquí precisados, no resulta inconstitucional.” (Amparo en revisión 1050/2018).

Pregunta: ¿sería necesario y conveniente legislar sobre la autonomía universitaria en el marco del proceso de elaboración de la nueva Ley General de Educación Superior?