Reformas educativas en Latinoamérica / Derecho a la educación en el Perú: un debate en democracia

• Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia
• 17 julio, 2016
• Opinión
• ibero, Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia, reforma educativa

El Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia (ODEJ) es una plataforma para el pronunciamiento público, impulsado por el campo estratégico en modelos y políticas educativas del Sistema Universitario Jesuita (SUJ). Su propósito consiste en la construcción de un espacio de análisis informado y de posicionamiento crítico de las políticas y las reformas educativas en México y América Latina, arraigado en la realidad social acerca de las injusticas del sistema educativo, y recupera temas coyunturales y estructurales con relación a la agenda educativa vigente

Leonardo Oliver Ortiz Flores/ Universidad Iberoamericana/ Maestrante de Estudios Latinoamericanos, UNAM

La consolidación del sistema democrático en América Latina ha atravesado en los últimos 37 años por un proceso de legitimación y posicionamiento de las demandas populares. Proceso que se ha dado a un ritmo “desigual y asincrónico, heterogéneo y combinado”.[i] Así, desde el inicio de la restauración de la democracia representativa en la región en 1978[ii] hasta la transición experimentada en el Perú en el 2001 tras el autoexilio del dictador Alberto Fujimori, hay un espectro diverso de experiencias que reivindican a la democracia en su sentido más popular: el gobierno del pueblo.

En ese sentido, una lección rescatable de las elecciones realizadas el pasado 5 de junio en 14 estados de México es que la ciudadanía aún puede recurrir a los mecanismos de la democracia representativa para ejercer un voto de castigo. Así lo evidencia el repliegue que experimentó el PRI en estados en los cuales se había mantenido como la fuerza política hegemónica. Sin duda, la demanda de la sociedad por un régimen capaz de brindar justicia y seguridad tuvieron un papel influyente.[iii] Mientras tanto, ese mismo día se realizaban las elecciones presidenciales en Perú.

En la segunda y definitiva vuelta para elegir un nuevo gobierno para el período de 2016 al 2021 los candidatos Pedro Pablo Kuzcynski, de Peruanos Por el Kambio (PPK) y Keiko Fujimori, de Fuerza Popular, se disputaban un resultado sumamente cerrado. El estrecho margen de 0.24% al haberse computado el 100% de casillas el 9 de junio daba el triunfo a PPK por encima de la hija del exdictador.[iv] Así, la sociedad peruana cobraba con su voto la factura al régimen fujimorista que durante una década conculcó los derechos civiles, deslegitimó al poder legislativo y gobernó en un clima de corrupción irrefrenable.

En este caso, la sociedad peruana también influyó para cerrar el paso al fujimorismo, apelando a la memoria y mostrando dotes de madurez para debatir en democracia. Las marchas multitudinarias convocadas por el colectivo “Keiko no va”[v] aglutinaron en un mismo polo a fuerzas políticas opuestas y a sociedad en general, no tanto para votar por PPK sino para evitar que Keiko Fuimori llegara al poder. Ya que si bien fue su padre quien encabezó dicho régimen autoritario, ella fue una beneficiaria directa del mismo. No obstante, el reconocimiento de los resultados finales por parte de la candidata vencida[vi] es una muestra de prudencia ante un resultado respaldado por un considerable consenso popular.

El debate entre los derechos laborales del magisterio y el derecho a una educación de calidad

La fuerza de los consensos emanados de la voluntad popular son un pilar en la consolidación de un régimen democrático. Sin embargo, esto es más complejo en la agenda pública que en las votaciones. La voluntad popular se articula y entra en tensión con las fuerzas políticas que se disputan la direccionalidad de un proyecto de nación. En el caso del Perú, el consenso por la profesionalización del docente ha atravesado un proceso de discusión a través del cual se ha instalado una legislación que termina al fin de cuentas desregularizando al trabajo docente. En aras a impulsar el derecho de la niñez a una educación de calidad, los derechos de los maestros se han visto vulnerados.

Frente a un panorama marcado por una laxa y dispersa formación docente y por la ausencia de mecanismos rigurosos para el desempeño de los maestros, la profesionalización docente se ha convertido en una exigencia que demanda concretizarse a corto plazo. Al mismo tiempo recayó en la figura del maestro la responsabilidad de asegurar aprendizajes significativos en el aula. La manera de realizar este objetivo sería ligar la permanencia en el cargo a la idoneidad del perfil.[vii] Un primer intento de lograr este cometido se dio en 2007 con la sanción de la Ley de Carrera Pública Magisterial (LCPM).

Sin embargo, al cabo de cinco concursos públicos que buscarían incorporar a 95 mil profesores entre 2007 y 2009 se logró apenas incluir en la LCPM a 24,966 docentes, lo cual representaba al 10% de los maestros titulados y nombrados. Además, los 200 mil docentes que permanecían en la ley predecesora, la Ley del Profesorado, eran ignorados de facto ya que sus remuneraciones se congelaron a un plazo de 6 años, como medida para presionarlos a cambiarse a la nueva ley.[viii]

El gobierno de Ollanta Humala, electo en 2011, respondió a esta fractura del cuerpo docente con un proyecto de ley que incorporó a todos los docentes bajo un mismo régimen, sujetándolos a 8 escalas de remuneración y a los mismos derechos y obligaciones. Así, en 2012 se promulgó la Ley de Reforma Magisterial (LRM), recuperándose la política de evaluaciones públicas y transparentes para que, a través del mérito, cada docente pudiera acceder a estímulos e incentivos en función de su desempeño. En suma, se colocó el énfasis en el ordenamiento del ingreso, la promoción en 8 escalas y la permanencia en la carrera.

No obstante, quedaron de lado el resto de aspectos que configuran la docencia, como la diversificación de la formación inicial docente, ya que los Institutos Superiores Pedagógicos solamente expiden el título que el Ministerio de Educación reconoce pero que no le sirve al egresado para aspirar a otra profesión o a estudios adicionales de grado y posgrado. En cuanto a las perspectivas de desarrollo la ley también se vio limitada ya que se fijó el retiro a los 65 años, cuando un profesional de esa edad puede seguir aportando conocimientos y experiencia al país.[ix]

La desregularización laboral del docente se ha ido institucionalizando. El 33% del magisterio en el Perú labora bajo contrato[x], esto significa que no tiene acceso al régimen de carrera pública, a pesar de que ya labora bajo reglas meritocráticas a través de los concursos que se llevan a cabo cada año en las regiones (estados) del país andino. En cuanto a los docentes que poseen nombramiento se han realizado desde el 2014 una serie de evaluaciones de reubicación a las escalas IV, V y VI de la nueva ley. Para un docente con una edad promedio de 50 años esto pone en riesgo su trayectoria, dependiendo de su reubicación, así como de las inconsistencias que atravesaron el proceso. Esto mismo relataron los docentes:

“Simplemente me dijeron: usted alcanzó un puntaje del cuarto nivel, pero usted ha cometido el error de inscribirse a comunicación. Fue supuestamente error mío cuando yo estoy convencida de que escribí educación para el trabajo entonces hice los reclamos habidos y por haber, pero el MINEDU me dijo: no, usted se ha equivocado y ahí se queda. Y me han truncado la vida porque soy una persona de 40 años, ahora tenía la opción de ascender hasta un 5to nivel por los años de servicio que tengo, pero va llegar el tiempo de mi jubilación y yo no voy a lograr ascender al 5to nivel por los años” (Grupo focal realizado en la PUCP a docentes becarios de PRONABEC).

La apertura de nuevas plazas de nombramiento va cada vez más en declive, eventualmente se abren concursos de nombramiento, como el realizado en agosto de 2015. Se concursaron 20 mil plazas ante 200 mil aspirantes de los cuales sólo 25 mil superaron la prueba nacional y pasaron a la fase descentralizada.[xi] Sin embargo, esta disparidad no obedece tanto a la idoneidad de quienes postularon sino a un criterio que limita la apertura de plazas orgánicas. La visión de esta política es ampliar paulatinamente el rango que tiene el régimen de contratación frente al de nombramiento, conculcando así los derechos docentes. Este es un problema estructural derivado de la política neoliberal de Fujimori, tal como explica el director del Instituto de Pedagogía Popular, Sigfredo Chiroque:

“La lógica que había en el Perú era la siguiente: hasta 1970, 75, en una comunidad en un distrito, una comuna, existía demanda de un maestro y si esa demanda era constante por 3 años consecutivos se creaba una plaza docente, lo que técnicamente aquí en Perú le llaman una plaza orgánica, y esa plaza orgánica era para nombramiento. Cuando con Fujimori ingresa la nueva lógica neoliberal eso ya no se da, entonces es inclusive tautológico desde el punto de vista académico y chistoso la manipulación con que hacen en el Ministerio de Educación y de Economía y Finanzas, cuando se refieren a que no se nombra a los profesores porque no hay plazas orgánicas. Oye… no hay plazas orgánicas porque tú, decisor de políticas no le das estatus de plaza orgánica” (Entrevista realizada a Sigfredo Chiroque el 31.10.15).

El Sindicato Unitario de los Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP) ha reaccionado de distintas maneras ante esta reglamentación. Ha transitado de una posición cerrada al consenso por los derechos de los educandos frente a los derechos de los docentes a una visión que intenta lograr un balance entre ambos derechos. En su propuesta de ley intentan reivindicar los huecos dejados por la LRM, como la inclusión de todos los docentes del sistema público, ya sean auxiliares, maestros cesantes, maestros en escuelas privadas o contratados. Además, se pronunció por el reconocimiento de libertades profesionales para el docente que están ausenten en la LRM, como la autonomía para la evaluación del plan de estudios, la intervención en los instrumentos de gestión, etc.

En cuanto a la prioridad asignada por la política educativa a los aprendizajes de los alumnos a través de la regulación del docente en el ingreso, la promoción y la permanencia, el SUTEP se pronuncia por reconfigurar la relación desempeño/aprendizaje, sujeta a una lógica meritocrática, en relación a la política del “Bono de incentivo al desempeño escolar”. Este bono se otorga a los docentes en función de los resultados de los alumnos en la Evaluación Censal de Estudiantes, se trata de un estímulo de S./ 1,000 a S./ 3,000 soles. El 62% del magisterio, que se ubica en las escalas I, II y III de la LRM percibe S./1,700 al mes, es decir, 600 dólares mensuales. Por lo que entra en una lógica de competencia entre pares, obstaculizándose la colaboración.[xii]

Tras dos proyectos de ley en los cuales la dimensión integral del docente se ha enfocado en la regulación laboral se observa que el argumento de los derechos de los educandos se ha instrumentalizado para impulsar un proceso de desregularización laboral. La visión alternativa de abarcar las dimensiones de la profesión docente desde el fomento a la vocación hasta las perspectivas laborales después del aula quedó subordinada por una visión hegemónica que colocó el énfasis en el ingreso, el ascenso y la permanencia en función de la evaluación. Más que enfocarse a la planificación con base en evidencia, la evaluación se utiliza, bajo una lógica meritocrática, para poner a disposición un número limitado de plazas.

A diferencia de lo ocurrido en México, las evaluaciones de permanencia se han estado posponiendo, las fechas electorales han sido un factor en esa demora. Sin embargo, la Ley de Reforma Magisterial en Perú dispone, al igual que la Ley General del Servicio Profesional Docente en México, que tras 3 intentos fallidos el docente será retirado del servicio. La transversalidad en las políticas educativas en la región, así como las resistencias de los docentes agremiados demandan una articulación más estrecha entre los actores de nuestras naciones.

La posibilidad de repensar la articulación entre desempeño del docente y aprendizajes de los alumnos por fuera de un marco de desregularización laboral a uno que promueva la carrera docente bajo un enfoque inclusivo es una tarea que trasciende fronteras. Más allá de nuestras diferencias, los problemas en común y las políticas educativas que transitan por una misma línea exigen pensarlas en una dimensión continental. Así como la consolidación de la democracia ha sido una agenda en común, la expresión de la voluntad popular bajo un marco de derechos en el ámbito de la profesionalización docente también es un horizonte que comparten México, Perú y los demás países de Latinoamérica.

[i] Puiggrós, Adriana (2006). Sujetos, disciplina y currículum en los orígenes del sistema educativo argentino. Buenos Aires, Galerna. Pp. 28

[ii] Alcántara, M. y Freidenberg, F. (2006). “El proceso político en perspectiva comparada”, en Reformas económicas y consolidación de la democracia: 1980-2006. Madrid, Síntesis.

[iii] García, Salvador, El Universal, “Traiciones y voto de castigo hunden al PRI”, 07.06.2016

[iv] Educación en red.pe. “CONFIRMADO: Pedro Pablo Kuczynski es el electo presidente de la República para periodo 2016 – 2021 – ONPE –“. 09.06.16

[v] La República, “Marcha ‘Keiko no va’: Así fue la movilización contra la candidatura de Keiko Fujimori”, 31.05.16

[vi] Andina, “PPK saluda reconocimiento de resultados electorales por parte de Keiko Fujimori”, 10.06.16

[vii] Rodríguez, Yolanda (2013). Políticas educativas en la reinstitucionalización democrática del Perú. El proceso de reforma de la carrera docente (2001-2007). Tesis doctoral. Brasil, Universidad Federal Fluminense.

[viii] MINEDU, 2012

[ix] Entrevista realizada a Sigfredo Chiroque, director del Instituto de Pedagogía Popular, 31.10.15

[x] Berrios, Milagros, La República, “Incrementarán en 35 y 100 soles los sueldos de 117 mil profesores”, 05.08.15.

[xi] La República, “En el Sur están los puntajes más altos del examen de nombramiento”, 04.09.15

[xii] Lucio Castro Chipana, Secretario de defensa del SUTEP, Segunda Convención Pedagógica, SUTEP, 11.12.15