La Reforma de la Reforma: ¿Mejora o retroceso? (Parte I)

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Luis Alberto Barquera

Fox y Calderón se distinguieron por renunciar a la autoridad del Estado en materia educativa y por pactar elecciones, en aras de sustentar el poder, a partir de mantener contentos a Elba Esther Gordillo y su banda. Ante el desastre consecuente a Peña Nieto no le quedó otra que distanciarse de la maestra para ganar la presidencia de la república e impulsar posteriormente, en el marco del Pacto por México, una reforma educativa (RE) que dio lugar a un conjunto de reformas constitucionales y de leyes secundarias, que incluyeron el Servicio Profesional Docente (SPD) y un Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) reconvertido en organismo autónomo.

El gobierno se obligó a reconfigurar la alianza con el SNTE y persiguió a la maestra hasta llevarla a su detención domiciliaria, sin poder comprobar los delitos de los que fue acusada. Durante este sexenio que está por concluir, el SNTE se reconstituyó como un instrumento de control corporativo y aliado electoral del PRI, a través del PANAL, y desde las oficinas de las secretarías de educación en los estados. La CNTE, por su parte, se instaló en el rechazo a la reforma y afianzó su fuerza boicoteándola desde que surgió, acomodándose a la consigna electoral de derogar la RE que impulsó consistentemente antes, durante y después de su victoria electoral Andrés Manuel López Obrador.

El resultado después del 1º. de julio ya lo sabemos. El PRI fue arrasado y el PANAL perdió el registro. La dirigencia actual del SNTE, encabezada por Juan Díaz de la Torre, fue socavada por fuerzas afines a Elba Esther Gordillo y otros grupos sindicales, que prefirieron operar, o simplemente votar, en favor del candidato presidencial de Morena. La CNTE, con su rechazo a la reforma y su movilización, logró colocarse en el banquete de los ganadores. Con esto queda la mesa puesta para una reconfiguración de las relaciones entre el Estado y el sindicalismo magisterial.

Otro resultado principalísimo es que están dadas las condiciones para la derogación de la RE. Morena cuenta con la mayoría calificada en la Cámara de Diputados para realizarla. Ya no es pregunta si se podrá reformar la reforma, sino hasta dónde llegarán los cambios: será un paso adelante o un retroceso del que no quedará “ni una coma” de la reforma actualmente vigente.

Un balance

Un tema estratégico a destacar, si comenzamos con los aspectos positivos de la reforma, es que ocurrió una recuperación importante por parte del Estado de la autoridad educativa. Aunque hay mucho camino por recorrer, la SNTE o la CNTE ya no están en la autoridad educativa o en el centro de las decisiones.

Lo anterior tiene varias dimensiones. Una primera es que se colocó a la calidad de la educación en el centro de las obligaciones del Estado, entendida como máximo logro de aprendizajes, y por tanto a la evaluación de las niños y adolescentes, así como docentes, como medio ineludible para la mejora continua y la toma de decisiones de política orientadas a garantizar el derecho a la educación. ¿Se puede mejorar sin evaluar?

Un segundo punto, ligado a lo anterior, es la aparición del INEE como organismo autónomo, en tanto el elemento más importante desde el punto de vista de la nueva gobernanza del sistema. Para Guevara Niebla la aparición de esta institución –que coordina el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, responsable de evaluar los componentes, procesos y resultados de la educación obligatoria, y tiene el mandato constitucional de proponer Directrices de mejora– , modificó la estructura del sistema educativo. “La arquitectura tradicional de éste se configuraba con dos componentes centrales, la SEP y el SNTE (dualidad de poderes que se reproducía en los estados en el binomio autoridades-secciones sindicales), pero con la aparición del INEE el viejo sistema de equilibrios ha comenzado a modificarse.”

Un tercer aspecto se relaciona con medidas centrales para el control del sistema por parte de la autoridad educativa. El INEGI, en coordinación con la SEP, levantó Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE) (falta la educación media superior). Este censo es importante para el diseño de Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED). La recentralización de la nómina magisterial es estratégica para limpiar de trampas y tener transparencia.  Medidas como estas marcan un parteaguas porque nos ponen en el camino de erradicar la corrupción y mejorar las condiciones en las que se desarrolla el proceso educativo.

En cuarto lugar, como complemento de lo anterior y aunque deba revisarse permanentemente, la evaluación para el ingreso y promoción de docentes está funcionando. De acuerdo con el secretario Otto Granados “hoy 206,000 maestros ya obtuvieron su plaza o su ascenso exclusivamente por sus méritos y su participación en los concursos correspondientes.”

También se avanzó en el desarrollo de un nuevo modelo educativo, que debe perfeccionarse y adecuarse a la diversidad social y cultural del país. Otro dato que destaca el funcionario es que hoy se cuenta con más de 25,000 escuelas de tiempo completo y que ahora se dota de autonomía a las escuelas.

En un recuento apretado, aunque falta un control total de la nómina en algunos estados o algunas metas no se han cumplido del todo (por ejemplo, en el Plan Nacional de Desarrollo el objetivo de escuelas de tiempo completo era de 40 mil), en estos puntos estaría lo positivo. Sin embargo, aparecen en el escenario problemas de concepción, de planeación y de implementación.

Un problema de origen de esta RE es que nació enemistada con el magisterio, fruto de la denostación de los maestros y de una visión reduccionista del problema de la educación en México. ¿De veras el problema de la educación está sólo en los maestros? ¿Qué hay de la autoridad educativa? ¿Qué hay que las condiciones en las que se desarrolla el proceso educativo en el marco de las desigualdades que le dan contexto?

En esta narrativa se mezclaban en el mismo saco las prácticas de grupos de maestros enquistadas en la corrupción y la negligencia, con las de maestros que hacen su trabajo bajo condiciones de corrupción y negligencia que el propio sistema educativo les impone o les ha impuesto. Como dice Rodolfo Ramírez Raymundo, investigador del Instituto Belisario Domínguez, si se trataba de reformar un sistema clientelar y corrupto, salta sorpresivamente la pregunta de ¿por qué la respuesta es evaluemos solamente a los profesores aunque el problema está de fondo en la constitución histórica de este sistema?

Como se ha explicado en otro momento, los sucesivos gobiernos de la república han sido cómplices, por acción u omisión, de la situación actual. El problema de la educación en México viene de lejos, “de la discriminación, del racismo, de la exclusión, de la represión, de la corrupción y, como sucedáneo, del control político del magisterio, de la venta de plazas, de los aviadores, tanto del SNTE como de la CNTE, y del abandono de los maestros y de los niños y niñas por parte del gobierno de la república durante décadas. Es la historia de Elba Esther Gordillo, de sus antecesores y sucesores, incluso de sus opositores, y de un estado que abandonó su responsabilidad como autoridad educativa. Es el déficit de Estado, la falta de estado de derecho, la falta de recursos donde más necesitan.”

Junto al tema político no se pueden obviar las condiciones de pobreza y desigualdad que marcan precisamente las desigualdades educativas, como se punta en la referencia citada anteriormente y no repetiré por falta de espacio.

Este error de origen es de enorme gravedad porque impide considerar con seriedad los problemas del contexto que influyen en el desempeño educativo, incluyendo los problemas políticos como el hecho de que directores y supervisores que no funcionan para mejorar la calidad de la educación permanecen operando para mantener el control corporativo, y colocar el foco de la deficiente acción del Estado en su conjunto para combatir esas desigualdades.

Resulta paradójico que, mientras el gobierno se esfuerza por recuperar la autoridad educativa y pintar su raya frente a las corporaciones sindicales, continúa tratando a los maestros como clientela y no reconoce que su accionar tradicional ha sido factor de estancamiento social y profesional del magisterio.

Otro problema, que deriva de lo anterior, ha sido asociar la “permanencia” a los resultados de la evaluación docente. Este fue un error garrafal, tanto por ensuciar o desviar la atención sobre la importancia de la evaluación para la mejora continua, como por ahuyentar a los maestros como socios indispensables del cambio. La narrativa de culpar a los maestros de los malos resultados educativos y castigar la falta de idoneidad resulta cuesta arriba, si se consideran las condiciones en las que el magisterio ha venido funcionando.

En efecto. Una de las consecuencias del origen mencionado de la reforma fue la exitosa vinculación entre la inconformidad con la RE, en particular sobre la permanencia en los puestos de trabajo, con la exitosa consigna electoral de “derogar la reforma educativa”.

Más allá del error de vincular la permanencia con la evaluación, María de Ibarrola  señala que la evaluación del desempeño amerita ser revisada debido a inconsistencias legales “entre lo que establece la Constitución sobre la permanencia, frente a las facultades que otorgan las Leyes reglamentarias a las instituciones responsables, en particular el INEE y la Coordinación del Servicio Profesional Docente (SPD) que convierten el desempeño en el mecanismo para decidir sobre la misma.”

María de Ibarrola destaca otras dos fallas importantes relativas a la definición de los instrumentos y a la implementación. La primera se refiere a la “aplicación masiva, centralizada y estandarizada para evaluar el desempeño. Existe un debate serio, y no solamente oposición sindical, respecto del valor de este tipo de instrumentos tanto para mejorar la calidad de la educación como para decidir la idoneidad de maestros en lo individual.” Como señala muy bien Carlos Ornelas “El problema conceptual, que se transformó en político, es que la SEP —tal vez bajo la influencia de la OCDE— concibió que la única forma de medir el mérito era mediante evaluaciones estandarizadas. Si bien arrebató al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y sus facciones el control de la Carrera Magisterial —que premiaba el compadrazgo y la fidelidad a los líderes, por un mecanismo más transparente—, no supo o no pudo darle al nuevo incentivo un atractivo simbólico de raigambre magisterial.”

Otra se refiere a la implementación. “El cumplimiento de los plazos legales significó programas, estrategias y personal insuficientemente preparado —sin las debidas experimentaciones previas o pruebas piloto, preparación de los evaluadores y de las rúbricas que permitirían una evaluación estandarizada— y una comunicación muy deficiente que daba más peso a la amenaza que al mejoramiento.” La rectificación del INEE, luego del desastre de 2015, fue muy importante pero insuficiente.

De Ibarrola también destaca una “cronología alrevesada”: “primero se hizo la evaluación y luego se promulgó el nuevo modelo curricular; primero se evaluó, y hasta la fecha la atención a la formación ofrecida para los maestros se centra en cursos por internet.”

Para esta investigadora, en conclusión, “Una de las medidas más connotadas y conflictivas fue la evaluación del desempeño de los maestros, que por su implementación pero también por su concepción legal, amerita una revisión a fondo, tanto de las diferentes leyes que la consignan, como de las diferentes escalas de su implementación. Pero en esa revisión debe incluirse también la revisión de las antiguas prácticas de corrupción que afectaron la carrera docente.”

Cabe señalar, finalmente, que la formación docente no ha tenido la atención debida. Arcelia Martínez señala que, si bien el nuevo modelo educativo tiene un avance de 95%, de acuerdo con el secretario de educación, “omite decir, sin embargo, que hay retos muy importantes en materia de formación inicial y continua de docentes, indispensable para implementar el modelo”. Rodolfo Ramírez señala que se ha abandonado las tareas de formación y que las tutorías de los 15 mil 279 tutores a 26 mil docentes (de un total de 34 mil) que reporta la SEP, han sido “imaginarias”, en la medida en que la retroalimentación que reciben los maestros “sólo es un trámite burocrático”. El INEE, en su Informe 2018, es concluyente: “La formación inicial y continua de los profesores sigue siendo un pendiente clave.”

Pensar que la RE estaba escrita en piedra o que era mejor “no moverle”, aunque lo errores mencionados permanecieran, en aras de sacar el adelante el lado bueno de la reforma, ha sido un error. También es un error el reduccionismo de que la RE es sólo una “reforma laboral” o el discurso, del tipo “tierra arrasada”, de que lo que hay que hacer es “derogar” completa la RE.

Estamos a las puertas de una reforma de la reforma que puede echarla para adelante o hacerla retroceder hasta los tiempos de Fox y Calderón, cuando la maestra era la reina de la fiesta.

Los tres actores

A continuación se presentan algunos comentarios que considero pertinentes sobre el accionar en estos años de los tres actores que Guevara Niebla identifica como integrantes fundamentales de la estructura del sistema educativo actual: la SEP, el SNTE y la CNTE y el INEE.

La SEP

A la SEP le quedó grande la reforma. De acuerdo con que la RE necesariamente implicó aprendizajes y bailar con plazos legales que hacían muy difícil cumplir con la tarea y, sobre todo, que las dimensiones de la exigencia rebasaban lo que la costumbre mantenía en los límites institucionales previos a la reforma. Sin embargo, hay que señalar que la SEP es responsable de las numerosas fallas de concepción e implementación, como las que destaca De Ibarrola, que a la postre trajeron la instalación de un descontento generalizado del magisterio con la evaluación.

A los problemas mencionados, o derivada de éstos, hay que sumar una comunicación que no subrayaba los beneficios de la RE para los profesores. Mostrar que los problemas estaban resueltos y que lo importante era mantener el choque con la movilización magisterial no fructificó. No hubo un empeño en comunicar que la reforma tenía que ser, o no sería, sin el concurso de los maestros, actores centrales del cambio educativo.

La comunicación desde la SEP se concentró en “vender” la reforma y en ensalzar la imagen del secretario Nuño. Una nota de Reforma, basada en la Cuenta Pública, señala que entre 2013 y 2017, la SEP destinó 4 mil 443 millones de pesos a comunicación social, aun cuando el Congreso de la Unión sólo le autorizó 406 millones de pesos. Sólo entre 2015 y 2017 el gasto en difusión y prensa se elevó a 3 mil 841 millones de pesos. Cabe señalar que estos incrementos coincidieron con la llegada de Nuño a la SEP, en agosto de 2015.

Quizá la falla más lamentable por parte de la SEP fue su falta de compromiso con los maestros y con los niños y niñas de México. La formación docente ha dejado mucho que desear; las tutorías prácticamente son inexistentes y falta personal suficiente y adecuadamente capacitado para realizarlas. Una nota de Animal Político, basada en un estudio de México Evalúa y el Tec. de Monterrey, señala que la SEP sólo ejerció 949 millones de pesos en 2017, de un total aprobado de mil 654 millones de pesos para la capacitación de profesores, es decir, tuvo un subejercicio de 42%. “En lo que va del sexenio se han capacitado a 626,637 de maestros (…) Pero el presupuesto siempre tuvo subejercicio. El más alto se registró en 2016, cuando tuvo un presupuesto aprobado por 2 mil 822 millones de pesos, pero sólo se ejerció mil 25 millones, lo que significó 63% menos.”

Otro asunto de no menor importancia ha sido que la SEP no ha puesto empeño en incorporar a su planeación y programación las Directrices del INEE. Además de cumplir con responder en los plazos de ley que se recibieron las directrices, no tenemos evidencia de que las políticas educativas se están transformando para garantizar aprendizajes relevantes y dar un combate frontal a las desigualdades educativas.

El Informe 2018 del INEE señala: “aunque la aceptación positiva de las directrices por parte de las autoridades educativas ha sido generalizada, sus niveles de implementación han observado variaciones significativas, asunto que ha estado claramente afectado por el hecho de que no se trata de un instrumento vinculante”. En el mismo documento se anota que el principal obstáculo para la atención de las directrices por parte de las entidades federativas, por ejemplo las relativas niños y niñas hijos de jornaleros agrícolas e indígenas, son los pocos recursos asignados para atender adecuadamente a estas poblaciones.

El Ramo 11, el segundo con mayor proporción de recursos del Anexo 18 del PEF 2018 (recursos para niñas, niños y adolescentes), es el correspondiente a Educación. Por el monto ejercido en 2017 destaca que se dieron importantes reducciones respecto a lo aprobado por el Congreso, especialmente a los programas de Fortalecimiento de la Calidad Educativa (-27.4%) y el de Educación Inicial y Básica Comunitaria (-22.5%). También sufrieron reducciones el programa Escuelas de Tiempo Completo (-8.7%) y el Programa Nacional de Becas (-9.7%). El Programa de Inclusión y Equidad Educativa (PIEE) ejerció 430.5 millones en 2014; 401.9 millones en 2015; 534.1 millones en 2016 y, de acuerdo con la Cuenta Pública, ejerció 211.5 millones de pesos en 2017, lo que en términos porcentuales representa una reducción del 60% respecto a 2016.

No se modifican las políticas, ni los presupuestos. Así no hay manera de avanzar.

SNTE/CNTE

El 8 de agosto, luego de ser liberada, Elba Esther Gordillo declaró amenazante: “Recuperé la libertad y la reforma educativa se ha derrumbado”. ¿Significa que regresarán las pillerías contra los agremiados del SNTE? ¿Seguirá la colonización de las secretarías de educación de los estados de la república, hasta el punto de asfixiar el trabajo docente y la educación de niñas y niños, en contubernio con las distintas autoridades educativas dependientes del presidente en turno?

El poder del SNTE, construido en décadas de priísmo y dos sexenios de panismo, es factor fundamental y condición esencial para la gobernabilidad del país. Para Pablo Latapí “sin el SNTE es imposible resolver satisfactoriamente cualquier problema, y con el SNTE tampoco.” El SNTE, para este investigador, “más que una asociación gremial que defiende los derechos laborales de los maestros, es un grupo político que lucha por conservar y ampliar sus territorios y formas de influencia”. Esta corporación “ha controlado monopólicamente la profesión docente no sólo en sus intereses laborales, sino también en los profesionales, técnicos y políticos. Su poder, además, permea a la propia SEP, al grado de que a veces un secretario no sabe a ciencia cierta si está tratando con funcionarios leales al gobierno o con miembros solapados del sindicato.” (Pablo Latapí, 2009, p. 39).

Pese a la RE y la recuperación de la autoridad del estado en la educación esto no cambió mientras la maestra Gordillo permaneció presa. Juan Díaz de la Torre, secretario general y luego presidente del SNTE, convenientemente cumplió con las funciones de control político que el presidente Peña Nieto le encomendó.

Ahora queda pendiente confirmar si el presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, ha encargado a la señora hacerse cargo nuevamente del control político de los maestros. También queda pendiente saber si la CNTE, ante un triunfo electoral que considera como propio, volverá al control del Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca. Si esto fuera así, estaríamos frente al escenario, por la vía de los hechos, de la “derogación” de la RE.

¿O el presidente electo aprovecharía la oportunidad de romper definitivamente con la maestra y similares y abrir el cauce a la participación de los maestros en el proyecto educativo nacional con base en nuevas reglas? Para que esto sea posible, como señala Latapí, “los docentes tendrían que consolidar un verdadero poder profesional, el cual sólo puede surgir abriendo un nuevo espacio entre los actuales roles de maestro-funcionario y maestro-sindicalizado: el espacio de su libertad profesional, que está por conquistarse.” (Pablo Latapí, 2009, p. 93).

SNTE y CNTE quieren regresar al pasado. No hay duda. Si López Obrador quiere colocarse de cara al futuro, tendría que profundizar la reforma actual, lo que significa relanzar la evaluación y la profesionalización magisterial y, sobre todo, garantizar plena autonomía y libertad sindicales.

INEE

El INEE tuvo que cumplir con sus obligaciones constitucionales con las leyes que le tocó aplicar. Sin embargo, habría que hacer algunos señalamientos que pueden útiles para el análisis.

Quizá lo primero es que los Consejeros del INEE tuvieron que tomar decisiones que no siempre fueron congruentes con sus propias convicciones, considerando el conocimiento y la experiencia técnica de cada uno. Pienso en los parámetros de la evaluación y en la “cronología alrevesada” a la que se refiere De Ibarrola. La presión avasallante de la SEP, y la amenaza de que se descarrilara la reforma, fueron determinantes. La SEP abusó de la intención de cumplir, de la excesiva prudencia y de la falta de experiencia propiamente política de los Consejeros. Aquí se aprecian, encontradas, las lógicas del político y del científico. Al INEE le faltó pintar su raya frente al primero.

En segundo lugar la Junta de Gobierno del INEE se negó a proponer una reforma de la reforma, pese a la buena cantidad de evidencia reunida para realizarla. De hecho, aparentemente, el INEE apostó a que no se dieran las condiciones necesarias para que esta pudiera ocurrir. Teresa Bracho, Consejera de la Junta de Gobierno del INEE, en el marco del seminario “La reforma educativa: avances y desafíos. La evaluación docente”, celebrado el 13 de septiembre de 2017, señaló: “Yo no tengo temor a que se modifique el artículo 3º. La probabilidad de existan dos tercios de la Cámara de Diputados, que entren a un acuerdo para modificar el artículo 3º. me parece poco probable, sobre todo no existiendo lo que en este caso hubo, que era un pacto político de los principales partidos en el poder. Entonces, yo no creo que eso se modifique.” Esta postura, en consecuencia, impidió al INEE tomar la iniciativa y colocarse adelante en el debate.

Otro tema es el de la comunicación. El INEE no logró conectarse con la ciudadanía y con actores políticos con peso en las decisiones. El gran público, el destinatario de la reforma, no alcanzó a comprender la importancia de la evaluación, tanto de niños como de maestros, en el mejoramiento de la calidad educativa. Queda la impresión de que el INEE, además de piezas de comunicación adecuadas, no trabajó lo suficiente en explicar entre actores clave su punto de vista acerca de la problemática. Esta deficiente política de comunicación ha provocado que en el imaginario se identifique al INEE con los errores de la SEP.

En cuarto lugar, hay que decir que las Directrices del INEE no han trascendido fuera de un pequeño círculo de enterados, pese a la calidad del esfuerzo que conllevan y su impacto potencial en la política educativa. El mejor ejemplo de lo anterior es que ningún candidato a la presidencia de la república las retomó como propuestas de campaña. ¿Por qué el INEE no se acercó a los candidatos para explicarlas? Quizá si lo hubiera hecho algo se tendría avanzado.

El INEE, probablemente debido a la reticencia de las autoridades educativas y en aras de llevar la fiesta en paz, no ha logrado que la SEP haga modificaciones relevantes en términos de las propuestas de política que marcan las Directrices. La prueba palpable de esto es que la planeación y la programación educativa no han cambiado, ni se aprecia una modificación sustantiva en las prioridades del presupuesto. En este sentido, quizá se hubiera esperado una postura más enérgica de esta institución, en el marco de sus atribuciones como organismo constitucional autónomo.

El INEE ha marcado la diferencia porque, con todas las dificultades, ha puesto a la evaluación en un escenario grande. Obviamente hay cosas que mejorar, como plantear una evaluación docente que efectivamente esté articulada con la mejora magisterial y aprendizajes efectivos, no una que facilite la inclinación natural de la SEP a cumplir ritualmente con la tarea, lo que implica un nuevo planteamiento y recursos. Ojalá sobreviva al huracán y salga fortalecido, con base en la reflexión sobre su experiencia estos difíciles años. El INEE no es una institución académica, es un poder real, y por tanto tiene que desarrollar el “lenguaje” del político sin perder su identidad.

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