La Universidad Pedagógica Nacional y su Congreso Nacional

• Pluma invitada
• 11 febrero, 2021
• Opinión
• Manuel Campiña

Manuel Campiña Roldán*

A inicios de 2021 el sistema de educación superior mexicano se encuentra ante el umbral de empezar a funcionar de acuerdo a la estructura legal construida por la actual administración gubernamental y su proyecto político denominado la Cuarta Transformación. Esto debido a la, ahora pausada, aparición de la Ley General de Educación Superior (LGES). En este escenario, de acuerdo a sus particularidades, cada institución tiene perspectivas propias como en el caso de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN). Este organismo académico tiene, por su origen corporativo, una serie de características que lo hacen sui géneris y que deben considerarse al preguntarnos qué futuro le espera en este nuevo escenario. Más aun cuando el cambio de sus condiciones de operación se ha buscado desde hace mucho tiempo.

Un poco de contexto

La UPN fue fundada en 1978 por intermediación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Sin embargo, para protegerla de ese influjo el presidente López Portillo la puso directamente en las manos del Secretario de Educación como Universidad de Estado. Esto que le dio inicialmente muchas ventajas, como tener recursos para que se le construyera un edificio central considerado como obra de arte, a la larga le limitó a depender de las políticas de actualización y superación del magisterio que negociaban la Secretaría de Educación y el Sindicato de maestros. Es por ello que, casi desde los primeros momentos, la comunidad de la UPN ha reclamado que su configuración jurídica no es la propia de una universidad porque no favorece la libertad para desarrollar el conocimiento. En estos primeros años se establecieron una serie de unidades a lo largo del país que le dieron un verdadero carácter nacional. Tristemente, los vaivenes políticos que la gobiernan hacen que la seriedad del proyecto de la Universidad sea cuestionada en el sistema superior.

Así, “la Pedagógica” al inicio padece la relación disfuncional de codependencia política entre el Estado posrevolucionario y su hijo desobediente, el SNTE. El cual estaba dominado por un cacicazgo que duró hasta el salinato. Al cambiar de líder el sindicato, la UPN se ve abandonada, boicoteada y sustituida por nuevas criaturas dadas a luz por el amasiato de las burocracias reinantes en lo educativo. En esta tormenta sucede que la estructura nacional es desmantelada debido a que el Programa Nacional para la Modernización Educativa en su capítulo sobre formación y actualización de docentes diagnosticó que, las unidades de los estados habían sido un agregado que desvirtuaba los objetivos originales de la UPN.

Es así que, desde 1992, se transfiere a los estados el 76% del personal académico y se deshomologan las condiciones laborales y académicas de raíz, sin posibilidad legal de que como colectivo se construyeran formas de defensa. Esta medida administrativa, congruente con la perseguida federalización y descentralización de la política educativa, dio resultados muy diversos. Algunas unidades se desarrollaron y supieron ganar los oídos de los tomadores de decisión y otras cayeron en francos procesos de inanición, no directamente relacionadas a su labor académica, sino a la constitución de las fuerzas político-educativas locales.

La UPN queda, como resultado de este proceso, claramente separada en una serie de organismos que dependen administrativamente de sus gobiernos locales y académicamente de la sede de la rectoría, la “unidad central” del Ajusco en la Ciudad de México. Desde ella se coordina a las unidades según convenga a las orientaciones políticas federales. Este diseño institucional hace que, según el presupuesto de egresos de la federación, formalmente la UPN sea solo la de la Ciudad de México y la gran mayoría de las unidades no tengan una asignación presupuestal directa, sino que quedan dependientes de lo que sus entidades les quieran asignar. En la mayoría de los casos esto deriva en condiciones sumamente precarias que llegan a colocar a las unidades UPN en una situación penosa, sin que por ello hayan dejado de presentarse casos de éxito y fortalecimiento académico. Lo cierto es que han desarrollado una enorme resiliencia.

Al llegar este siglo la UPN de la ciudad de México comienza a dar pasos firmes, permitidos por los cambios políticos, para superar el cuestionamiento que el sistema universitario le planteaba debido a su origen. La UPN va logrando incorporarse como miembro activo del orbe educativo superior y sus unidades también van desarrollando mayores capacidades. El pináculo de este desarrollo se alcanza durante el sexenio pasado al lograr que, ante la competencia de un gran número de instituciones, el 54% de los de profesores atendidos por la Estrategia de Formación Continua escogiera a la Universidad.

La situación reciente

En este contexto, académicos de todo el país por iniciativa propia buscan construir propuestas que presentar a los tomadores de decisión tratando de encontrar soluciones que le dieran certidumbre académica y material a la UPN a través de resolver las situaciones antes presentadas. De esta forma logran realizar contacto con el actual gobierno federal desde su campaña y ya instalado. Además han tenido contacto con varias legislaturas federales. En todos los casos han tenido buena recepción y escucha empática pero, como la diputada Tania Cruz Santos –aliada en los hechos de las causas educativas– admitió en una reunión reciente, hasta el momento no se ha avanzado en nada. A pesar de ello, estos académicos han gravitado como lo comentó el subsecretario Concheiro en una visita a la UPN.

Expuesto lo anterior podemos enfocarnos en el momento actual. Al asumir el poder presidencial el gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador despertó una gran esperanza en la comunidad upeniana. Estos ánimos llegaron al máximo el día 11 de enero de 2019 cuando el Subsecretario de Educación Superior acudió a las instalaciones de la UPN Ajusco para dar posesión a la actual rectora, Rosa María Torres Hernández. En este acto el Dr. Concheiro se comprometió a que se realizaría un Congreso para que la comunidad acordara los cambios que requiere la Universidad y prometió llevarlos a cabo si se lograba consensuar un proyecto viable. La rectora comenzó su gestión con una apertura notable pero lamentablemente pronto fue cerrándose al grado de no permitir el acceso a las sesiones del Consejo Académico –máximo órgano de decisiones de la institución– ni a los suplentes de consejeros a pesar de que se había acostumbrado que cualquiera pudiera entrar si había espacio. Cuando en su momento el consejero de unidades del interior propuso que, dado que se iba a organizar el congreso y que esto era asunto de amplio interés, se transmitieran las sesiones por internet; la respuesta fue un rotundo no. De esta manera podemos afirmar que el prometido congreso fue dejándose de lado y comenzó a “dormir el sueño de los justos”, sin ninguna prisa por ir a ningún lado.

Mientras eso sucedía, la 4T se puso a tratar de reordenar el sistema educativo promoviendo la reforma del artículo tercero, que entre otras cosas, convierte en derecho a la educación superior. Mientras tanto, el subsecretario Luciano Concheiro difundió ampliamente su intención de convertir en sistema a las universidades para que funcionaran armónicamente. En la UPN, respecto al congreso, todo indica que la rectoría ha estado esperando: primero, el Programa Sectorial de Educación y segundo, la LGES. A mi parecer esto es lo que explica el avance, pausa, cuadro por cuadro o avance veloz del Congreso upeniano.

Hay que recalcar que los asuntos de la UPN Ciudad de México, vértice del sistema “ardilla”, han sido siempre competencia del poder ejecutivo federal. Es por ello que cuantas veces se ha acudido a solicitar apoyo al poder legislativo se nos ha comprendido pero al tiempo aclarado que todo lo que podían hacer es exhortar al titular del despacho educativo para que atendiera nuestras demandas. Lo mismo o algo más desilusionante opera para las unidades del interior que dependen para mejorar sus condiciones de sus poderes ejecutivos locales. Es decir, en los pocos casos que se ha logrado avanzar hacia lograr leyes que den sustento al quehacer académico, ha sido porque el poder ejecutivo asume la petición y la promueve ante el legislativo. Esto demuestra claramente que la resolución de los problemas de la UPN es cuestión de voluntad política.

El final del año recién terminado fue testigo del repentino despertar del Congreso upeniano. El 10 de noviembre se emitió la respectiva convocatoria para que en proceso expedito, híper controlado y totalmente centralizado el Congreso se declarara instalado en fases locales el día 8 de enero de 2021. Como puede suponerse de un ejercicio con estas características, el proceso estuvo lleno de vacíos, sin sentidos, trabas burocráticas y callejones sin salida que se han tenido que resolver sobre las rodillas. Además de establecer una comunicación muy deficiente. Ha existido un constante activismo para señalar puntualmente los gazapos referidos pero al tiempo se ha otorgado un apoyo sin limitantes a su realización y promocionado la participación de la comunidad. Esto a pesar de alguno que otro bot, troll o personeros de redes sociales publicó insidiosas manifestaciones dejaron ver que la autoridad esperaba intentos para boicotear el proceso. Desde luego esto nunca sucedió.

La reactivación y aceleración del Congreso casualmente coincidió con la que se supuso inminente aprobación de la LGES que otorga 180 días al Consejo Académico de la UPN para remitir al Congreso de la Unión una propuesta que pudiera derivar en la modificación de la jurisprudencia para la institución. Esta ley que se suponía iba a aprobarse antes de que terminara el 2020, debido a que había sido aprobada por unanimidad en el Senado, ha sido pausada por las protestas de la Coordinadora Nacional de Estudiantes por la Cuarta Transformación realizadas el 14 de diciembre pasado.  Toda vez que esto sucedió el proceso del Congreso upeniano se volvió a ralentizar pues a la fecha no se cuentan con plazos para las actividades y hay una gran incertidumbre sobre los objetivos del ejercicio. Esto ha hecho que algunas comisiones organizadoras locales empiecen a desmantelarse.

El impacto de la ley en la UPN

La LGES desde su primera versión, mandatada por el artículo tercero de la constitución y firmada por el grupo parlamentario del PT, declara que uno de sus intereses cruciales es abordar la naturaleza jurídica de las universidades. En esta propuesta se descentralizaba automáticamente a siete instituciones de sus órganos titulares y se mandataba la creación de sendas leyes orgánicas. La forma en que propongo que se conciba esta orientación es, que estas instituciones están bajo la dirección de distintos órganos del sector central y sus ordenamientos jurídicos, igual que la UPN, seguramente tienen limitantes que sus análogas no. La ley denomina a estas situaciones “lagunas jurídicas” como en el caso del Instituto Politécnico. En el caso de la pedagógica, por citar un ejemplo, siempre existe la presión de que se tenga aplicar el Servicio Profesional de Carrera pensado para instancias burocráticas. Por tanto considero que esta aplicación masiva del mismo principio venía de la interpretación de la voluntad del poder ejecutivo para regularizar la situación de las instituciones educativas de nivel superior.

En la versión más actual de la LGES esta medida se revirtió. El décimo noveno transitorio fija 180 días para que las instituciones dependientes de la Secretaría de Educación cuenten con ordenamientos adecuados a la ley pero ya sin involucrar cambios de figura jurídica ni la intervención del Congreso de la Unión. En este tenor la UPN se coció aparte. Aunque la ley ofrece la posibilidad de cambio de figura jurídica, me parece que la rectoría cabildeo lo necesario para que no hubiera cabida a situaciones que se le salieran de control, de forma congruente con lo que se ha narrado aquí, para asegurar el sometimiento de los académicos que desde el inicio pedían que el Congreso fuera abierto, soberano y resolutivo. En el vigésimo primer transitorio se establece que será el Consejo Académico quién convocará al Congreso upeniano que ya se vive y solo esté órgano podrá poner las propuestas a consideración del legislativo.

La LGES divide la educación superior en tres subsistemas: universitario, tecnológico y de escuelas normales y formación docente. La UPN está en este último que se compone entre otros de “las universidades pedagógicas”. Un dato que no pasa de ser meramente curioso es que la unidad Ajusco es muy puntillosa en señalar que no forma a docentes, que trabaja con profesionales de la educación y pues sí, el primer objetivo del subsistema es formar a dichos actores pero habrá que acostumbrarse a decir que se forma parte de ese subsistema. Así son las cosas.

Así llegamos por fin al punto fundamental de este ensayo. Este subsistema no es autónomo. El artículo 32 establece claramente que su rectoría corresponde a la Secretaría de Educación y que esta elaborará sus políticas. El siguiente artículo señala las situaciones que habrá de realizar el Estado –todos los poderes públicos– para cumplir el fortalecimiento de este subsistema como mandata el recién reformado artículo tercero de la constitución. No existe ningún hueco para que los integrantes del subsistema cuestionen su rumbo legalmente. Si acaso asoma la posibilidad de realizar congresos consultivos o tomar en cuenta las aportaciones de los actores conexos.

Ante este panorama histórico y actual, resultado de las determinaciones legales sobre el sistema de formación de maestros en general y sobre la UPN en particular, ¿Qué cambios podrían ser factibles para la UPN en lo jurídico? Es decir en la propuesta a enviarse al Congreso. Desde mi punto de vista, en un nuevo estatuto está cerrada la posibilidad de obtener la autonomía, como ha sido manifestado ya en el Ajusco. No me parece compatible una figura donde la institución se autogobierne y al mismo tiempo la Secretaría elabore sus políticas. Al no entrar en este supuesto, la Universidad cae en el supuesto del artículo 49, fracción XIV que señala como atribución exclusiva de las autoridades educativas federales y de las entidades federativas el establecer los criterios académicos para designar al personal directivo de instituciones que no cuenten con autonomía.

De estar en lo correcto en mi interpretación habría que contemplar que la nueva figura jurídica de la UPN debe respetar la primacía de la secretaría en su gobierno y el nombramiento para ocupar la rectoría. Asimismo, el máximo órgano de gobierno  debe respetar esta definición. Quizá esto sea decepcionante para algunos pero yo propongo que se asuma como una realidad resultado del consenso entre todas las fuerzas legislativas y simplemente se entienda que así son las reglas del juego. Recordemos que esta ley fue votada positivamente por unanimidad en el Senado.

Sin embargo, creo que sí es posible acceder a un mejor estadio administrativo si se propone contar con patrimonio propio, autonomía de gestión y reconocimiento legal de las estructuras que se han ido construyendo en las distintas UPN para que cuenten con respaldo presupuestal. Creo que en cuanto a libertad académica no ha habido una queja acentuada en la historia de la Universidad y podrían ampliarse los márgenes de trabajo en tanto se construyan proyectos que tomen en cuenta los criterios que vayan a establecer los nuevos órganos coordinadores de la educación superior: el Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior, las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior o hasta el Consejo Nacional de Autoridades de Educación Normal para actuar en coordinación con estas escuelas.

Un último punto que mencionaré de la ley es que también es importante porque la persona titular de la pedagógica será, por ley, representante de su subsistema ante el Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior.

Reflexión

Lo primero que hay que decir para hablar de la UPN es que, a pesar de los pesares, en general el upeniano se sigue pensando como parte una sola universidad. He podido atestiguar que los estudiantes de los estados ven a la sede de rectoría como su unidad central. Sin embargo, tomando en cuenta lo que pasa en el día a día, es muy difícil analizar a la Universidad como una sola. De inicio se inicia con dos proyectos distintos bajo una sola administración; Ajusco y las Unidades. Ahora se mencionan de manera oficial tres visiones: Ajusco, Unidades y la pedagógicas descentralizadas, aunque dudo que eso abarque la diversidad de condiciones de lo que una vez estuvo bajo una misma nómina. Legalmente lo correcto es hablar de 32 UPN, una en cada sistema educativo estatal. Tal vez hasta existan más divisiones.

Ante este escenario ¿A qué puede aspirar UN Congreso Universitario en el marco de las determinaciones de la LGES? Me parece que a lo que no se puede aspirar es a unir a la universidad administrativamente como algunos legítimamente desean. El reciente caso del INSABI me parece pertinente para ilustrarlo. Este proyecto, con todo el aval y peso de la presidencia, requirió de establecer convenios con los estados para unificar las condiciones de un servicio indispensable y ni aun así se logró. Diversos estados decidieron soberanamente no implementar ningún programa de los propuestos. Yo no veo la posibilidad de que el gobierno federal le de tal prioridad al proyecto de fusionar las UPN y que aunque esto pasara se requeriría que todos los estados quisieran ceder a sus pedagógicas. Aunque no dudo que habría algunos que a la primera accederían. Pero yo afirmo que este proceso ni siquiera se empezará. No veo indicio alguno y creo que queda claro que esto depende de la voluntad política, no de lo que quisiera la comunidad. La cual, por otro lado, no tiene capacidad de organizarse para impulsar acciones masivas.

Entonces, “si del cielo te caen limones…” Parece que en las nuevas Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior habrá foro para que las pedagógicas estatales puedan plantear la urgente necesidad de que sus condiciones de funcionamiento se homologuen con las del sistema universitario estatal. Tal como lo prevé la ley. Asimismo, el enfoque de la misma de atender las particularidades regionales según sus propias determinaciones da espacio para que estas universidades puedan visibilizar su importancia y capacidades.

Lo que creo que si se puede pedir es, que se regularice lo que ya se ha hecho. Que la federación cree un fondo concursable que pueda apoyar la ejecución de programas prioritarios de la Secretaría y que a través de ellos se pueda dotar directamente recursos a las pedagógicas. Alternativas de este tipo, con reglas de operación claras y bien orientadas hacia objetivos pertinentes pueden favorecer el logro del mandato constitucional de fortalecer al subsistema de formación de docentes al cual pertenecerán las pedagógicas por ley.

Habrá que tener en cuenta que el motivo que movilizó a los académicos de las UPN para buscar acercamientos con distintas autoridades fue la falta de respuesta a sus peticiones de contar con condiciones materiales adecuadas. El sexenio pasado mostró la capacidad que tiene el conjunto upeniano pero también dio muestra clara de que el rector no quiso apoyarles. Solo les pedía trabajo. En la actual administración consideran las UPN que están algo mejor solo por el hecho de ser escuchadas aunque tampoco ven un rumbo claro. Esperamos que el Congreso universitario no sea un espacio de legitimación de determinaciones ya tomadas y genuinamente favorezca un mayor compromiso de la autoridad federal para fortalecer realmente a este sub-sub sistema.

Finalmente, considero que aunque la LGES tiene algunos elementos nuevos, básicamente intenta meter orden en el nivel superior creando algunos puntos necesarios para hacerlo y así poder avanzar al objetivo mayor: garantizar el acceso a este nivel educativo como derecho para los mexicanos. De este modo no debe vérsele como algo revolucionario sino como una oportunidad para regularizar estructuras y resolver los nudos que han impedido un mayor desarrollo de la misión original de la UPN: contribuir con saber especializado a elevar la calidad de la educación mexicana. Aclaro que aunque, la LGES todavía no está todavía decretada y se supone que abrirán foros de análisis, es muy seguro que no va a cambiar en lo esencial.

*Profesor investigador de la UPN Ajusco

Correo: jcampina@upn.mx