Sobre la Injerencia creciente de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en la Autonomía Universitaria

• Pluma invitada
• 10 marzo, 2020
• Opinión
• Romualdo López

Romualdo López Zárate[1]

La creciente intervención de la ASF en la administración universitaria no es un evento aislado en las relaciones de los gobiernos con las universidades. Se ha documentado la injerencia excesiva y desmedida de la SEP en los aspectos académicos y de evaluación de las universidades por un lado,[2] y por otro, la creciente recurrencia de miembros de la comunidad a la figura del “amparo” lo que da lugar al no autogobierno pues son instancias externas a la universidad las que resuelvan problemas internos, reales o imaginarios.[3] Toca el turno de revisión a la ASF.

Vale la pena reiterar un principio que también ha llevado tiempo aceptarlo: El financiamiento a la educación superior pública es una responsabilidad del Estado, reiterado en la reciente reforma de mayo de 2019 al artículo tercero, por lo tanto el finaciamiento público es parte de la autonomía. En el transitorio XV de la Reforma al tercero se establece que : Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad de la educación superior , se incluirán los recursos necesarios en los presupuestos federal, de las entidades federativas y de los municipios en términos de las fracciones VIII y X del Artículo 3o. de esta Constitución; adicionalmente , se establecerá un fondo especial que asegure a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la obligatoriedad de los servicios a los que se refiere este artículo, asi como la plurianualidad de la infraestructura”.[4] Hay todavía algunas voces que afirman que depender del subsidio público es perder autonomía. Esa errónea interpretación de autonomía lo que pretende es socavar o acotar los principios y el sentido de la universidad pues abre un resquicio para pensar en la educación superior como un negocio y no una institución de cultura.

• La labor de la ASF debe ser compatible con el respeto a la autonomía de las universidades.

Es competencia y responsabilidad de las universidades autónomas “Administrar su patrimonio”. Esta facultad es de las más difusas y requiere un trabajo adicional para situarla en su justo medio. Efectivamente la ASF tiene la competencia para vigilar que los recursos públicos se usen para cumplir los fines sociales que las universidades tienen y también se afirma que las universidades deben ser ejemplos sociales de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, la supervisión de la ASF debe ser compatible y además respetar la atribución conferida en la fracción VII a las universidades de “Administrar su patrimonio”; la ASF debe considerar la especificidad de los fines propios de una universidad, que son muy diferentes a otros organismos públicos e incluso a otras instituciones de educación superior que no son autónomas. La autonomía tiene el más elevado rango que puede ostentarse en la sociedad, está consagrada en la Constitución y tiene el mismo nivel de los otros preceptos constitucionales. Ni por encima de ellos, pero tampoco supeditado a otros.

El patrimonio en las leyes orgánicas de las universidades lo constituyen, entre otros, los ingresos que reciba de la federación y, en su caso, de las entidades federativas y los ingresos propios. Se infiere que la administración de ese patrimonio lo hace responsablemente la universidad a través de sus órganos colegiados, el consejo universitario o equivalente que cuenta con la representación de todos los sectores de la comunidad y un Patronato que tiene las funciones de conseguir recursos y de velar porque se apliquen a lo aprobado por los consejos universitarios. Todas las universidades tienen en su estructura contralorías que supervisan el ejercicio del recurso de acuerdo con lo aprobado por el órgano colegiado, llevan a cabo auditorías internas y contratan auditores externos y publican sus estados financieros. En eso radica su autonomía. Se esperaría, en consecuencia, que estas instancias internas debieran ser de las que se sirviera la ASF para cumplir su función o al menos para actuar de consuno con ellas. La colaboración y cooperación se antojan imprescindibles tanto para evitar una posible injerencia como posibles confrontaciones entrambas.

Pero cabe la posibilidad (y la realidad) de que esa autonomía sea ejercida con irresponsabilidad porque destina recursos para fines distintos a los que socialmente le corresponden o asume atribuciones que no tienen relación con su objeto. En estos casos es obvio que la ASF puede y debe intervenir. Sin embargo, hay otro conjunto de aspectos en que no hay tal claridad ni en la forma de proceder ni en el objeto de observación. No es infrecuente que la ASF aplique a la universidad autónoma procedimientos, formatos y lineamientos presupuestales que son ajenos a su quehacer y su imposición, cargada de amenazas, llega a entorpecer el ejercicio oportuno de las funciones universitarias.

En ocasiones, los órganos internos detectan anomalías que no son del conocimienton de la ASF; en otros casos, es lo contrario: la ASF observa situaciones indebidas que pasan desapercibidas por los órganos internos. Algunos pensamos que estas posibles controversias debieran ser atendidas por la Nueva Ley General de Educacion Superior. Una reglametnación que atienda el significado de Administración del Patrimonio Universitario

Y , en los nuevos tiempos, en las nuevas circunstancias cabe preguntarse: ¿Hasta dónde puede llegar la intervención de la ASF? ¿Nos encontraremos a la vuelta del año que pueda calificar y sancionar el monto de las becas de los académicos? ¿Sobre el pago de los impuestos de esas becas? ¿Puede evaluar el rendimiento e impacto de esas becas y en consecuencia sugerir la asignación a otros rubros que pueden resultar más redituables? ¿Puede establecer prioridades en el uso del recurso escaso? ¿Le compete decidir sobre la aplicación de un presupuesto base cero en la universidad autónoma? ¿Dónde están los límites de la autonomía y la responsabilidad de la ASF? Nos falta mucho por explorar y reflexionar para ir poniendo los límites a las intervenciones.

• Creciente injerencia de la ASF.

La creciente injerencia altanera de la ASF en los asuntos universitarios ha tenido o está teniendo otras consecuencias. El temor, fundado o percibido, de una sanción pública de graves consecuencias para el funcionario menor o mayor que participa en la autorización de algo, ha traído como consecuencia una cultura de prevención legal que retrasas decisiones, incrementa la burocracia, destina recursos escasos cada vez en mayores cantidades a actividades de control, y lo que es grave, traslada el ámbito de decisiones de las autoridades a las instancias de apoyo.

El cuerpo de abogados, con frecuencia creciente, imagina y crea escenarios catastróficos por no seguir puntual y acríticamente las disposiciones de la ASF (disposiciones que fueron pensadas para otro tipo de instituciones. Los abogados cuidan no violentar norma alguna pero no se preocupan de cumplir el objeto social con oportunidad y de calidad. Su intervención legalista mina y socava la autoridad institucional pues ésta, además, en no pocas ocasiones, elude la decisión si no hay apoyo del aparato legal de la universidad. Y la comunidad pide cuentas a la autoridad y la hace responsable a ella y no a las instancias de apoyo. La obligación de hacer “contratos para toda obra, bien o servicio” alienta una cultura del temor. El temor de ser acusado, de haber violentado una disposición legal, el temor de ser sancionado. El temor por encima del deber, la pretensión de seguridad total que detiene y maniata, la precaución integral para situaciones que difícilmente acontecerán, la legalidad por encima de la responsabilidad. Una legislación que no da certidumbre, sino que genera temor, un respeto de los tiempos administrativos en detrimento de los tiempos académicos, una supeditación de lo académico a lo administrativo.

Otra consecuencia de la vigilancia de la ASF es la tendencia a pensar que la transparencia y rendición de cuentas se consiguen mediante una regulación puntillosa expresada en manuales y procedimientos y cuantos más, mejor. La regulación abrumadora parte de la desconfianza en la comunidad y en sus administradores, de suponer que todo miembro de la comunidad es un ladrón. No importan los antecedentes, la trayectoria, los resultados del quehacer académico. Se llega al límite de pensar que la transparencia y rendición de cuentas consisten en cumplir procedimientos y llenar formatos. La forma adquiere independencia del fondo. Con ello se reduce, empobrece y se distorsiona el objetivo que se busca. Estas distorsiones tienden a castigar al honesto distraído y premiar al ladrón organizado; a suponer que las certificaciones administrativas son la manifestación de la calidad de un servicio, a aceptar que el llenado de formatos exime de rapacidad y en consecuencia a su justificación e impunidad.

La excesiva regulación no es transparencia, es burocracia, y en no pocas ocasiones la justificación para delinquir. Todos sabemos que el que quiere robar puede burlar todos los reglamentos que se le pongan enfrente. Una de las revelaciones de la Estafa Maestra es la colusión de funcionarios públicos con empresas privadas y autoridades universitarias. No fueron ni los académicos ni los estudiantes ni los trabajadores administrativos. Los órganos internos de control no se activaron porque eran ajenos a esos manejos.

• Durmiendo con el enemigo. Afectación del patrimonio universitario

En el manejo de recursos institucionales y su transparencia, se han presentado casos en que hay afectaciones al Patrimonio universitario realizadas por las propias instancias institucionales que tienen como objetivo cuidar el adecuado uso del recurso público en donde las ASF no dijo algo al respecto.

Se mencionan dos ejemplos, uno de la UNAM y otro de la UAM sin descartar que hayan sucedido en otras universidades.

En el rectorado del Dr. Sarukhán, hubo una afectación al patrimonio universitario en las propias oficinas de la Tesorería Universitaria denunciado por el Rector.(1990-1991) El asunto fue complejo y engorroso pues involucró al Patronato Universitario, que elige al Tesorero/Contralor. El relato Dr. Sarukhán es impresionante: “Invariablemente, mis repetidas solicitudes de información a Jorge Parra (a la sazón Tesorero) sobre el estado de las finanzas y los ahorros con los que contábamos,condatos entregados en una pequeña tira de papel, como las de los supermercados, en las que había anotadas a mano, cifras que por una razón u otra siempre tenían la aclaración de ser aproximadas o provisionales. Como rector sentía que no contaba con información adecuada sobre el estado real de los recursos con los que podríamnos operar los programas o acciones especiales en beneficio de la Universidad. Comenté el hecho con los patronos pero la respuesta del tesorero/contralor no se modificó significativamente”[5]. El conflicto se resolvió con la renuncia de los Patronos, la destitución del Tesorero. Un desfalco de 5 millones de pesos.

El caso de la UAM se presentó cuando el Propio Patronato autorizó al Tesorero una trasferencia por dos millones de dólares a través de una Casa de Cambio que se declaró en quiebra y no pagó. La Universidad procedió legalmente y si bien obtuvo sentencias a su favor, jamás pudo recuperar algo. El ColegioAcadémico intervino y para evitar otra situación semejante modificó el Reglamento Orgánico para delimitar las facultades del Patronato y sus instancias de apoyo de Contraloría y Tesorería.[6]

En ambos casos se advierte una inadecuada atención de las propias instancias universitarias para cuidar y supervisar el adecuado uso de los recursos. Tenemos problemas internos que parecen justificar la intervención de la ASF

Conclusión.

El 9 de octubre de 1979, toma posesión como Rector General de la UAM el Dr. Fernando Salmerón Roiz y en su discurso de toma de posesión, previo a la inclusión de la autonomía en el tercero constitucional, declaraba con convicción:

“Un aspecto del problema de la autonomía puede contemplarse como un asunto acerca de las relaciones entre las universidades y el estado. Desde el punto de vista juridico, autonomía quiere decir autolegislación: facultad propia de ciertas entidades para darse a si misma normas de derecho. Esta capacidad supone en las universidades, la toma de decisiones sobre organización interior, al menos en el orden académico, de gobierno y financiero sin ningún control externo” .

Esta visión de la universidad se ha acotado en el tiempo. Hay nuevas exigencias sociales que deben atenderse y dar cuentas públicas de su quehacer y del uso de sus recursos. Y pensamos que ello es compatible sin invadir las competencias propias de la instituciones autónomas. Una vigilancia basada en la desconfianza ejercida por la ASF es nociva, una actuación medrosa de las instancias administrativas por el temor a ser enjuiciado propicia un crecimiento desmedido de los aparatos de control, una comportamiento de los abogados de la universidad como si fueran empleados de la ASF somete a la universidad a un patrón ajeno, una falla de las instancias internas de control de la propia universidad afecta el ejercicio pleno de las funciones de la Universidad.

Declaraba el Dr. Fernando Salmerón hace cuatro décadas: “La conciencia del valor insustituible de la libertad para el desarrollo de la cultura, es una de las certidumbres más firmes que han conquistado los tiempos modernos. Pues bien, una de las instituciones estratégicas de la libertad, también una de las de mayor fuerza moral y de mayor prestigio intelectual en la historia contemporánea, es la universidad”

“La autonomía de las universidades públicas en México, garantiza con la ley, la libertad de una institución que se negaría a si misma como realidad social sin esa libertad”[7]

Respaldemos hoy esa visión del exrector general, exijamos a la ASF que potencie esa libertad, no que la acote ni la disminuya.

[1] Profesor del Área de Sociología de las Universidades, UAM Azcapotzalco.

[2] López Zárate Romualdo (2011) ¿El PIFI es una moda? Revista de la Educación Superior, Vol.XLI(3), No. 163, pp.91-114.

[3] González Cuevas Oscar, López Zárate Romualdo: (2019) Intervenciones de la Suprema Corte en asuntos universitarios. En “La UAM: Una Visión a 45 años”. Capítulo VI. Organización. 4.2.2 Autonomía y poder judicial. Ed. UAM, México.

[4] Transitorio XV de la modificación al Tercero Constitucional de mayo de 2019.

[5] Sarukhán José (2017) Desde el Sexto Piso. FCE, México, p. 139.

[6] La narración completa del incidente se encuentra en el libro de González Cuevas Oscar y Romualdo López Zárate (2019): La UAM, una visión a sus 45 años. Ed. UAM, México..

[7] Salmerón Roiz Fernando (1979) Discurso pronunciado en su toma de posesión como Rector General. 9 de octubre de 1979. Memorial de El Colegio Nacional, Tomo IX, No. 2 , año 1979.