Javier Mendoza Rojas

Un día antes de que venciera el plazo establecido en la Ley, y sin que fuera necesario detener el reloj legislativo, la Cámara de Diputados aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el Ejercicio Fiscal 2014. Su monto es el más elevado de la historia: 4 billones 479 mil mdp y a precios de 2014 es superior en 360 mil mdp al presupuesto aprobado para 2013, con una variación del 8.8 por ciento. Este crecimiento nunca antes visto fue posible por la Reforma Hacendaria aprobada apenas días antes por el Congreso, la que se vio reflejada en la Ley de Ingresos y en el PEF.

 La Reforma Hacendaria sin duda fue el elemento central en la discusión y aprobación del PEF. Pese a la oposición del PAN a la reforma presentada por el Ejecutivo, los cambios en las leyes fiscales que se lograron con la alianza PRI- PRD, posibilitarán al gobierno federal disponer de ingresos adicionales para la realización de los diferentes programas de gobierno.

Pero también hay que considerar otros dos factores en el proceso de discusión y aprobación del PEF. El contexto político de las llamadas reformas estructurales (entre ellas la hacendaria, la de telecomunicaciones, la política, la energética y la educativa), amplió el margen de negociaciones entre las diferentes fuerzas políticas representadas en el Congreso para la distribución del presupuesto. A diferencia del año anterior en el cual las ampliaciones y reasignaciones determinadas por la Cámara de Diputados fue mínima (solo seis secretarías de estado se vieron afectadas), en esta ocasión los movimientos presupuestales acordados impactaron a la gran mayoría de los ramos autónomos (Poder Legislativo, Poder Judicial, IFE y nuevos organismos como el INEE), a los ramos administrativos (secretarías de estado y organismos de la administración pública federal) y a los ramos generales (entre ellos los ramos 25 y 33 que realizan aportaciones para educación básica, normal y de adultos). En el procesamiento del paquete económico, y para lograr la aprobación de la Reforma Hacendaria, la Secretaría de Hacienda se mantuvo abierta a procesar los ajustes presupuestales que propusieron las distintas fuerzas políticas través de sus cúpulas parlamentarias.

El otro elemento a tener en cuenta es que para 2014 la Secretaría de Hacienda estableció una nueva estructura programática. Para el caso de la educación superior, se tendrán ocho nuevos programas que agruparán a los distintos fondos de financiamiento existentes hasta 2013, algunos de los cuales tienen un carácter transversal con otros niveles educativos.

En este artículo se presentan diez notas sobre el presupuesto federal aprobado para educación superior, las cuales tienen un carácter preliminar en virtud de que la Cámara de Diputados, junto con las ampliaciones aprobadas para la SEP en las funciones de educación y cultura, determinó una reducción por 2 mil mdp que deberá verse reflejada en el PEF que publique la SHCP en los próximos días, y que podrá afectar a las instituciones de educación superior.

Como cada año, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, comisión encargada de elaborar el dictamen de PEF, recibió un gran número de peticiones de recursos federales por parte de gobiernos estatales, municipios, legisladores, instituciones y asociaciones civiles. En este año se presentaron 33 mil solicitudes por más de 700 mil mdp, entre las cuales sobresalieron las presentadas para infraestructura, deporte, agua potable, educación y cultura. Para educación se presentaron cerca de 3 mil peticiones de recursos por un monto superior a los 27 mil mdp, habiéndose atendido una minoría de ellas. En el PEF aprobado se ampliaron 4,876.6 mdp a educación pública, de los cuales 300 mdp se dirigen al incremento salarial del magisterio en educación básica (ramo 25). De las ampliaciones a la SEP (4,576.6 mdp), 900 mdp se destinan a educación básica en el Programa de Fortalecimiento a la Educación Temprana y el Desarrollo Infantil y para el CONAFE. En educación superior se ampliaron 1,513.8 mdp para los programas de Fortalecimiento de la Calidad en las Instituciones Educativas (717.8 mdp), Desarrollo Profesional Docente (322.7 mdp), Apoyo a Centros y Organizaciones de Educación (173.3 mdp) y el IPN (300 mdp). Las ampliaciones de los tres fondos para la educación superior fueron solicitados por la ANUIES ante el recorte que presentaba el proyecto presupuestal que afectaría al PIFI y al PROMEP. Con las ampliaciones, los tres programas mantendrán, a valores reales, los recursos aprobados para 2013.

En el anexo 37.2 del Decreto de PEF, se establece la distribución del Programa de Expansión de la Oferta Educativa en Educación Media Superior y Superior, sin que ella implique recursos adicionales. Se hace un ajuste de los montos propuestos en el Proyecto de PEF entre las unidades responsables, tanto para educación media superior como para educación superior. La afectación que tenían las Universidades Públicas Estatales, Tecnológicas, Politécnicas e Interculturales fue subsanada, y para que cuadraran las cifras se aprobó disminuir los recursos para la expansión de la educación media superior y de los institutos tecnológicos, no obstante lo cual todas los subsistemas contarán, a valores reales, con los mismos recursos aprobados en 2013. La solicitud de no afectar los programas de ampliación de la oferta en los distintos subsistemas educativos también fue presentada por la ANUIES y atendida por los diputados. Considerando estas reasignaciones, para educación superior se tuvo una ampliación de 2,523 mdp.

Con las ampliaciones aprobadas, el gasto en educación en clasificación administrativa (ramos 11, 25 y fondos educativos del ramo 33) asciende a 648 mil mdp, con una variación real del 4.6 por ciento respecto al presupuesto aprobado para 2013. Este monto representa el 3.7 por ciento del PIB estimado para 2014, indicador que se mantiene sin variación. Pese al incremento, aún existe una amplia brecha con lo establecido en la Ley General de Educación, que obliga al Estado (federación, estados y municipios) a destinarle el 8 por ciento del PIB; con las aportaciones de los tres niveles de gobierno no se alcanzará el 5 por ciento. Las nuevas estimaciones a la baja del crecimiento del PIB para 2013 dadas a conocer por la SHCP la semana pasada (del 1.8 por ciento al 1.3 por ciento) hará mejorar levemente el indicador.

Considerando la clasificación funcional (subfunciones de educación superior y de posgrado) de todos los ramos (SEP, SAGARPA, SEDENA y ramos generales 25 y 33), el presupuesto para educación superior será de alrededor de 117 mil mdp, con una variación real del 9.4 por ciento. Ello contrasta con el estancamiento del presupuesto aprobado para en 2013, si bien el ritmo de crecimiento será inferior al obtenido en 2007 (24 por ciento) y en 2009 (10.5 por ciento). Con las estimaciones del PIB presentadas en el paquete económico, el gasto federal en educación superior pasará del 0.63 por ciento del PIB en 2013 a 0.67 por ciento en 2014, lo que representa un avance de cuatro centésimas de punto. En virtud de que el presupuesto crecería a un ritmo mayor que la matrícula pública de educación superior estimada para 2014, el gasto federal por alumno pasaría de 49,354 pesos a 50, 998 pesos.

Si se suman los recursos que se destinarán a las instituciones públicas de educación superior de los distintos subsistemas para la realización de todas sus funciones, los recursos de las distintas unidades responsables de la SEP relacionadas con la educación superior y los recursos de los ramos generales 25 y 33 destinados a este nivel educativo, para 2014 se destinarán más de 148 mil mdp, monto superior en 5 por ciento al aprobado para 2013, pese a lo cual se mantendría en el 0.84 por ciento del PIB. Si se suma el gasto estatal estimado, el indicador se situaría en el 1.02 por ciento, aún lejos de la meta planteada por la ANUIES de alcanzar el 1.5 por ciento para 2018.

Las IES federales sectorizadas en la SEP tienen un comportamiento distinto: con las ampliaciones aprobada para el IPN, su variación es de 4.4 por ciento; la UNAM y la UAM crecen en 2.2 por ciento; la UPN se mantiene sin variación, mientras que otras instituciones tienen importantes afectaciones para la realización de sus proyectos de ampliación de infraestructura, al no habérseles aprobado recursos para inversión. Es el caso del CINVESTAV, de la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro y de El Colegio de México, que disminuyen su presupuesto en 8.3, 6.9 y 1.7 por ciento respectivamente. Las reducciones por 2 mil mdp que se practiquen a la SEP en los próximos días podrían afectar a estas instituciones, como ha ocurrido en ocasiones anteriores.

Los recursos ordinarios de las universidades e institutos tecnológicos estatales tienen incrementos presupuestales también diversos: las Universidades Públicas Estatales y con Apoyo Solidario (UPES y UPEAS) en conjunto tienen un crecimiento cercano al 10 por ciento, con variaciones por entidad federativa que va del 7 al 17 por ciento; los institutos tecnológicos estatales varían en 7.7 por ciento y las universidades tecnológicas y politécnicas lo hacen en 4.2 por ciento. El único programa presupuestario que tiene una disminución real es el dirigido a la operación regular de los institutos tecnológicos federales, que varía en -0.1 por ciento,

Ningún Fondo de Financiamiento Extraordinario se verá afectado, siempre y cuando la nueva estructura programática que operará en 2014 considere recursos para todos los programas vigentes en 2013. Los institutos tecnológicos y las universidades tecnológicas y politécnicas serán beneficiarias de los Proyectos de Infraestructura Social en Educación, que triplicó los recursos aprobados para 2013; el Programa de Carrera Docente de las UPES crecerá en 2.4 por ciento. con lo cual destinará recursos adicionales al programa regular de carrera docente considerado en el subsidio ordinario; el Fondo para Elevar la Calidad de la Educación Superior (Fórmula CUPIA) mantiene su valor de 2013, al igual que el Programa de apoyo para saneamiento financiero y atención a problemas estructurales de las UPES, que destinará recursos para atender pasivos en materia de pensiones y cubrir diversos rezagos financieros, particularmente en las universidades con subsidio por alumno por debajo de la media nacional (en el anexo 28.1 del Decreto de PEF se determinan asignaciones para 15 universidades). Los cuatro programas restantes que fueron apoyados por la Cámara de Diputados recuperan su valor de 2013.

El nuevo Programa Nacional de Becas que agrupa a los múltiples programas de becas existentes hasta 2013, entre ellos el PRONABES, conlleva un incremento considerable en estos apoyos. Tan solo para educación superior se dispondrá de 7,134 mdp, 31 por ciento más que en 2013. Sin duda, el otorgamiento de becas a los estudiantes de educación media superior y superior seguirá constituyendo un instrumento estratégico de política social y educativa de la actual administración, al igual que lo fue para el gobierno pasado.

El CONACYT incrementa sus recursos de manera muy significativa, al tener una variación cercana al 20 por ciento. Para el actual gobierno, la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (CTI) constituyen una prioridad, tal como está reflejado en el Plan Nacional de Desarrollo y en la política presupuestal, y se tiene la meta de alcanzar en 2018 el 1 por ciento del PIB en el gasto en investigación y desarrollo experimental. La variación es importante, no obstante que en las reasignaciones determinadas por la Cámara de Diputados se hayan reducido 500 mdp que impactarán en los programas a cargo del Consejo. Las erogaciones federales de las diversas secretaría de estado y organismos en ciencia y tecnología (considerando los recursos fiscales y los ingresos propios de los centros de investigación) rondarán los 81 mil mdp, y pasarán del 0.43 por ciento del PIB en 2013 al 0.46 por ciento en 2014.

El presupuesto para 2014 aprobado para educación superior, sin considerar las reducciones que se tendrán que realizar en la SEP de acuerdo con el Dictamen de PEF, representa un avance respecto a la situación del presente año. Todos los indicadores así lo hacen ver. Sin embargo, habrá instituciones que enfrentarán problemas en el siguiente año, bien sea por la insuficiencia presupuestal para atender sus programas académicos o el déficit histórico que han acumulado. Tal como lo han planteado los rectores de las universidades públicas y la ANUIES de manera reiterada, deberán establecerse los instrumentos jurídicos y presupuestales necesarios para dar certeza al financiamiento de las instituciones públicas de educación superior del país con un carácter plurianual. Las cuentas preliminares del presupuesto aprobado para 2014, al menos, no son negativas como las del año en curso, pero se tiene que caminar hacia el establecimiento de una política de educación superior con visión de Estado. Esta es una tarea aún pendiente.

Investigador del Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación de la UNAM y miembro del Seminario de Educación Superior.

Publicado en Campus Milenio.